张世昌：提请人大介入国有资产监管保护

我为什么发起提请人大介入国有资产监管保护

　　■张世昌（省十届人大常委会委员、西南交大教授）

　　促成我发起提出这个议案的直接原因，是我们众多人大代表对国有资产涉嫌被非法流失案的监督心有余而力不足，有时甚至遭到严重挫折。这使我深刻意识到，靠人大代表个体的作用是很有限的，只有上升成人大权力机关的意志，才能更有效监管保护国有资产。
　　我们提出这个议案的事实依据是：国有资产（国有生产资料和国有财产），对于保障国家制定重大决策、实施战略行为的能力，对于保障国家的生存和发展，具有根本性、决定性的意义；然而，一个时期以来，国有资产在种种貌似合法的变更、转移甚至直接掠夺的方式下，被大量流失和侵占（我收到这方面的群众来信来访很多，常使我悲愤交加，难以成眠），危及我们整个国家的安全和前途。
　　我们提出人大及其常委会介入国有资产监管保护工作，是有宪法作依据的。众所周知，国有资产属于国家所有，因此，国有资产的所有权、管理权、经营权、处置权、收益权，自然属于国家所有；根据"中华人民共和国的一切权力属于人民"的宪法规定，国有资产的所有权、管理权、经营权、处置权、收益权，也就应该属于人民所有。宪法第二条规定："人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"因此，代表人民并对人民负责和接受人民监督的人大这个国家权力机关，理应介入国有资产的监督管理和保护工作。宪法第三条、第八十五条、第一百零五条规定，国家行政机关（即政府）是国家权力机关（即人大）的执行机关，前者由后者产生，并对后者负责，接受后者的监督。因此，就国有资产的管理、经营而言，政府应对人大负责并接受人大的监督。宪法第十二条还规定："社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。"显而易见，作为国家权力机关的人大及其常委会，理所应当肩负起保护国有资产这个社会主义公共财产的核心成分的责任。
　　以上从宪法源头上说明了为什么人大及其常委会可以并且应该介入国有资产监管和保护。从具体运作层面讲，这种介入也很有必要。首先，按照现行的行政法规《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条的规定，政府国有资产监督管理机构（国资委）同时在履行出资人和监管这双重职责，因此，这种监督是一种政府内部监督，通过人大及其常委会从政府外部介入，就更加完善了监督机制。其次，由于国资委的工作涉及具体权益的调整，很难完全得到监管对象及其主管政府部门的支持和配合。通过人大及其常委会介入，可以提高监管的权威性，有利于指导和推动国资委的工作。
　　目前，我国还没有关于国有资产的特别法律，而国有资产被非法流失和侵占是一个全国性问题，所以，建议全国人大尽快制定《中华人民共和国国有资产法》。

附录

国资监管漏洞在哪里

　　3月28日至31日召开的四川省第十届人大常委会第二十次会议上，张世昌、罗懋康、高庆、陈历伟等15名常委会委员联名提交了《提请作出〈四川省人民代表大会常务委员会关于加强四川省国有资产监督管理保护的决议〉的议案》，提出人大及其常委会介入国有资产监管保护工作。
　　张世昌等15名省十届人大常委会委员联名提出的议案，为进一步加强国有资产监督管理拓宽了思路。不管这个议案能否成为"决议"，议案本身已经表明，防止国有资产流失必须以法治为基础，人大在立法与监督方面还有很大的创新空间。
　　国有资产流失一直成为各方面普遍关注的焦点。尽管国家三令五申，竭尽全力试图杜绝国有资产流失，但收效还不明显，至今未从根本上解决问题。从实际情况看，国有企业、国有银行、国有土地和其他国有资源的产权转让领域是腐败的重灾区，也是国有资产流失的重灾区。特别是去年以来连续爆发国企上市高管落马事件，充分暴露出我们在国有资产监管保护方面还存在许多漏洞。令人震惊的是，"中航油事件"造成54亿美元巨额亏空，可见国有资产监管漏洞之大！
　　国有资产监管漏洞在哪里？国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融认为，一是国有资产监督管理体系不健全、不完善，国有资产出资人不到位，保值增值的责任主体不明确；二是公司法人治理结构不完善，企业内部人控制现象比较普遍；三是国有企业改制和国有产权转让的法规规章不健全不完善。由此看来，法制不健全是最大的漏洞，要有效防止国有资产流失，必须以法治为基础，进一步完善国有资产监管体系，规范国有企业改制和国有产权转让的法规规章，使国资监管走向制度化。
　　世界各国国有经济和国有企业发展的实践表明，国有经济和国有企业不是搞不好，关键是用什么方式去搞。就国有资产监管体制而言，尽管西方发达市场经济国家由于国情不同，经济发展水平不同，国有资产监管体制和监督方式并不一致，但他们都按照市场经济规律的要求，建立了一整套比较完备的政策法律体系，对国有资产管理体制、国有资产经营预算、国有资产采购、国有股权处置、国有资产审计等都有明确的法律规定。相比之下，我国国有资产监管体制改革还有很长的路要走，还有很多法律法规需要建立，我们期待人大的立法与监督取得新突破。
　　深化国有资产监管体制改革，需要进一步实行政资分开、政企分开、所有权与经营权分开。适应国有经济战略调整和国有企业改制的迫切需要，人大、审计、纪检监察、公检法司等"外部监督"与国资委和国有企业"内部监督"既要各司其职、各尽所能，也要统筹兼顾、互动互补，这就需要建立一个与改革进程相适应的协调机制，特别需要尽快制定国有资产监管的相关法律。
　　"天网恢恢，疏而不漏。"防止国有资产流失，依法监管是根本途径。就立法监督而言，人大介入国有资产监管保护十分必要，刻不容缓！■梅松武