负债财政，县级政府的另类无奈

随着《瞭望》新闻周刊2009年第46期《地方财政之殇》专题内容的广泛传播，原本鲜为人知的县级财政困境和地方政府负债问题被推到台前，成为社会关注的一个焦点。在该组专题中，《瞭望》新闻周刊大胆地揭示了地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，并通过深入采访的形式指出其中的一些原因，概括起来，主要包括以下几个方面。第一、1994年实施分税制以来，国家财政收入从1993年的5114.8亿元，增长到2008年的61330亿元，增长了12倍，无论是中央财政还是地方财政，在规模上都实现了几何级数的增长；在此期间，也伴随着“财权大幅上收，事权层层下放”的进程，最终导致目前大部分县乡政府的财力，已经无力承担由上级政府层层下压的越来越多的公共事务。第二、“国家请客，地方埋单”的政策越来越多，免除义务教育学杂费和寄宿费、取消农业税费、公务员加薪、公职人员补贴、教师绩效工资等政策，以及其他的一些临时性项目，虽然都有中央财政的转移支付，但绝大多数比例的费用都是由县级财政承担。例如，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只负担2%。第三、上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少。近年来的一个明显趋势是，条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大，承担责任意味着需要更多的财政收入作为支撑。这概括起来就是上级政府和县级政府之间财权和事权的不对等。第四、近些年来，国家很多方面的政策调整频繁，每一次调整，对于县级政府来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达，如此往复，造成很多地方政府特别是县级政府财力不堪重负。第五、很多地方处理一些历史遗留问题，也需要相应的财力进行配套。比如，部分区县前些年国有企业赚钱时，上面管着，利润都收走了，现在不赚钱了，包袱都甩给了地方，所有遗留问题都要地方拿钱解决，不解决工人就上访、闹事，不解决社会不稳定，一旦出了问题责任还主要是由县级政府来承担。历史遗留问题的解决，也在相当大程度上挤占着县级政府的财政资源。第六、在现行体制下，政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”，在中央加大调控的同时，地方财政自给能力则由1993年的1.02，演变为1994年的0.57，2006年的0.61，县级政府目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出，但到手的转移支付，与县级政府的实际需求相比，大多还是杯水车薪。

从《瞭望》杂志该专题的一些内容可以看出，在现有体制模式下，各级政府主体“经济人格化”倾向越来越明显。政府“经济人格化”的具体表现就是，各级政府主体及其部门在某种程度上像是追逐经济利益的商人，尽最大努力趋利避害，对有利于增加本主体财政收入的人权、事权和财权，尽力掌握在自己手里，而对于承担财政压力的项目，尽量想办法减轻负担或者将包袱甩出去，最大限度使本主体财政利益最大化。在各级政府主体及其部门“经济人格化”态势日益深化的过程中，各级政府之间实际上存在着一种“利益博弈”关系，而我国是中央集权单一制国家，地方政府必须服从上级政府及中央的领导，这就造成了县级政府在同上级政府和中央的财政收支博弈中处于相对弱势地位，最终政府财政如同“抽水机”一般，源源不断由区县抽向地市再到省级和中央。这不可避免地导致“中央财政集中的财力过多，地方财力不足，特别是基层财政困难；中央财政财权过大，而地方财权偏小，特别是基层财政基本上无财权，财力大小完全听凭上级摆布”，而“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”也就是再自然不过的事情了。

其实，政府“经济人格化”不光体现在各级政府之间财政收入的分配方面，在教育、医疗和住房体制改革，国有企业改革，事业单位改革等方面也有着集中表现。教育、医疗和住房“三大体制”改革，本意是为了降低国家财政负担，但最终的结果却从一个极端跑到了另一个极端，这三方面的负担基本都甩给了个人，成为压在老百姓头上的“三座大山”，其市场化程度之高，都超过了很多欧美国家。在国有企业改革过程中，实现改制的基本都是行业竞争度高、长期亏损、经营困难，被政府视为包袱的企业，而垄断性高、盈利性较好的企业，则仍被各级政府牢牢控制着。从整体上来看，目前事业单位改革仍处在酝酿之中，但其基本思路已经非常明晰。概而言之，就是使事业单位逐步降低对财政供养的依赖；在条件成熟的情况下，一些事业单位要改制成企业，彻底斩断财政供应关系，实现“自我经营”和“自负盈亏”，在此阶段，有关主管部门并不向实行改制的事业单位提取利润；事业单位改革的最终目标，是要将其改制成股份制公司并发展上市，此时政府不但不会再给这些单位提供财政支持，还要向他们提取利润。政府“经济人格化”在诸如招商引资、保障性住房、公路“村村通”、高速公路投资等领域也有着不同程度的体现，最为典型的说法就是国家投资的“杠杆效应”和“撬动民间投资”。

在“经济人格化”的趋向下，中央政府与地方政府争利，上级政府和下级政府争利，各级政府跟企业争利，政府部门同民间争利的现象就屡见不鲜。在这许许多多的博弈中，县级政府、企业和普罗大众非常自然地处于弱势地位。当然，自古“上有政策，下有对策”，县级政府领导人在怀着满肚苦水的同时，也不得不去执行中央的各项政策。他们的办法不外乎两个，一是政策执行“偷工减料”，另一个则是“负债经营”。而“负债经营”在很大程度上已经成为地方“县令”应对财政窘困的一大秘诀。笔者了解到的某些区县政府，本来财政压力已经很大，在面临中央所推行的机关和事业单位等公职人员大幅加薪政策下，不得不多次向国家商业银行在当地的分支机构贷款来完成任务。在目前的经济环境下，为了按时足额向公职人员发放工资而贷款的区县政府可能并不多见，但为了其他临时性项目而向银行贷款的现象则较为普遍。有关部门调查显示，截至到2009年11月，全国各级政府融资平台已达8000多家，地方政府从商业银行获得的负债总额已经超过5万亿元，其中占相当大的比例集中在区县政府。这5万亿新增债务的规模，实际上超过了地方政府一年财政收入总额，即地方财政的负债率已经远远超过了100%。地方政府举债的原因众多，不一而足，但“国家请客，地方埋单”、各级政府财权和事权异化，是其中非常重要的一个原因。

照目前的情况来看，地方特别是县级财政窘困的现象，在未来数年的时间内不太可能得到根本性改观。在地方预算收入项目中，惟一可能出现阶段性增长的就是“卖地”，但这对于大多数区县来讲，由于受自身区位影响，并不现实，可持续性也不是很强。向国家商业银行借贷，仍是“县令”们除了“卖地”之外，解决财政压力的一大法宝。当然，作为当事方的区县政府领导人和银行当地分支机构，对这些贷款是否能够真正还得上，自然也是心知肚明。“县令”们出于现实因素的考虑，会向国家商业银行在当地分支机构施加压力，“成功”贷款，以解决财政窘困问题。而由此产生的债务，地方政府基本难以还清，最终由国家商业银行按照“坏账”处理掉，中央财政被迫买单。从以上论述我们可以看出，地方政府“举债经营”，实质上是“县令”们变相向中央财政要钱，这也是他们最为聪明之处。银行当地分支机构，自然也有诸多事情需要区县政府支持，再者政府贷款相对来说属于他们的“优良资产”，权衡再三，自然也会选择放贷。