突发性城管执法事件浅析

8月31日凌晨，江苏南通一正在规范早市的城管队员，被一马路水果摊贩刀捅胸腹部，经医院全力抢救，终因伤势过重，不幸殉职。近年来，突发性城管执法事件屡有耳闻，由于城管执法工作涉及城市管理的方方面面、千家万户，政策性、群众性、实践性强，不少突发性城管执法事件已发生就成为轰动一时的重要新闻，引起了强烈的社会反响。如何避免暴力抗法、落实文明执法、树立良好的城管形象，是各地城管执法工作者普遍思考的问题。　　

一、突发性城管执法事件的特点。　　

突发性城管执法事件具有突发性、多样性、破坏性大、影响大等特点。突发事件事先难以准确预测，也难以预料可能出现在执法过程中的哪一个环节，往往是“平地惊雷”；突发性城管执法事件性质十分复杂，城管执法工作综合多个部门的执法权，涉及领域广，危机事件种类和发生原因也呈现出多样性的特点，可能是单个事件、也可能是群体事件；发展趋势不确定，突发性城管执法事件容易煽动群体情绪，很小的矛盾也可能酿成重大事件，并且态势很容易超出可控的范围；执法工作特别是街面执法，一开始就处在大众的高度关注和监督之下，执法人员的一举一动都事关政府形象，突发事件的发生和处置为社会广泛关注，具有极强的社会影响。处置一有不妥，就会造成很大的负面影响。有时候，事件的间接影响对我们的冲击往往比事件本身造成的损失和影响要大。    　　

二、突发性城管执法事件的原因。突发性城管执法事件的原因很多，很复杂，粗略地说，有以下几点：　　

   1、两类极端的群体，两种冲突的利益。　　

   两类极端的群体。一是弱势群体，这是城管执法事件的主要发生对象，他们的主体由农村失地农民、企业下岗职工构成，还包括一些外来务工者、找不到工作的大学毕业生。他们或缺资金，或缺技术，或缺能力，或者什么也不缺，就是找不到工作。只能做贩夫走卒，赖以养家糊口，有部分人发了财，但因其行业的绝大多数人的收入没有改变，还是被称为弱势群体，他们是为了生存而奔波的社会底层劳动者，后面主要就是针对这一群体进行的论述。还有一类群体，即少数的恶霸势力，通常是“三狼五虎”之类的地痞，也不排除背后有地方大户或者黑恶势力，一般都有自己多年形成的“地盘”，他们对在“地盘”里经营的商贩进行“管理”，收取自定的“管理费”，他们不愿意让城管部门在他们的 “地盘”履行公权力，因为那样就“妨碍”了他们的“财路”，所以千方百计与城管对抗，煽动群众围困执法人员和暴力抗法是常用的手段。　　

    两种利益的冲突。进行暴力抗法的根本原因在于城市管理的要求和违法者的自身利益发生了冲突，违法者为了保护自己的既得利益，而以暴力方式逃避法律的实施。这种利益冲突表现为两个方面的矛盾：一个是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，这是个人利益与公共利益矛盾。城管执法部门在行使职权过程中维护的是公共利益，而被执法者维护的是个人利益。对于违法者来说，维护个人的生存与私利的价值远远高于法律和社会秩序的价值。因此，在个人利益受损的情况下，违法者一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回损失实现利益最大化，于是他们就会走极端，采取暴力的方式抵抗执法者的处罚行为。另一个是广大市民对高质量生活的追求与较低收入人群维持基本生活的要求之间的矛盾。城管执法部门的职责是为了创建美好城市环境与维持良好的公共秩序，从根本上是为人民群众高质量的生活提供保证。但是，城市低收入人群主要考虑的是维持个人生存，而不是追求高质量的生活。所以，当城管对他们进行管理处罚时，违法者对生存现状的不满情绪极易爆发，往往把城管执法人员作为发泄对象，采取过激行为抗拒执法。由此可见，暴力抗法本身是社会矛盾激化的一种表现，也是贫富差距的一种折射。
    2、社会保障的缺失，心理态度的失衡。　　

    我国的经济还没有发展到那样的程度，我们的制度还没有完善到那种程度，以至可以把城市里面的贫困户、下岗职工、城郊失地农民、进城务工的农村流动人口等贫困户包起来。我们缺乏有效的失业救济制度，虽然有最低生活保障，但那只是杯水车薪，而社会保障的缺乏也在某种程度上加剧了他们的贫苦，完善的社会保障体系还远远没有建立，生活困难的人们卖点东西补贴家用，这是自力更生谋生存，政府应该鼓励才是。他们成为弱势群体的原因并不是由于他们自己不努力，而是社会潮流的急剧变化和制度的不完善导致的机会不均等和利益分配不平衡，经济上的低收入和生活上的贫困，使得他们的社会心理压力高于一般社会群体。在贫富共处的当代城市中，低收入者的人格尊严也极易遭到践踏，许多从事低收入的贫困者被认为人格上低人一等，社会地位低下，甚至涉及其自身及家庭在医疗、教育、社会公共服务等方面受到不公平待遇。不被尊重与受歧视是他们产生强烈的不认同感、孤独感甚至心理失衡的根源所在。他们困难的生存条件，以及他们对收入差距拉大而产生的易受伤害的心理，正在形成为社会不稳定因素，他们经常有一种情绪化的消极心态。美国学者奥斯卡.刘易斯称之“贫困文化”（注：1959年奥斯卡.刘易斯在《五个家庭：关于贫困文化的墨西哥人实例研究》中首次提出这一概念，即由于穷人长期的贫困生活和遭受社会歧视，结果形成了一套特定的生活方式、行为规范和价值观念即“贫困文化”，贫困文化与社会主流文化隔绝，不被主流文化所接纳，文化二元性突出，贫困文化的长期渗透容易引发各种犯罪行为的发生，影响社会稳定。）如果遇到不公平对待，往往表现比较激烈，当自身利益被忽略或遭受侵害时，他们就会铤而走险，以暴力来宣泄自己对社会的不满。这是大多数暴力抗法者的心理原因。政府应该尊重人民追求良好生活品质的权利，这种权利和追求市容整洁的权利不在同一个价值位阶上。城市需要管理，但是管理的前提是要允许管理主体的存在，不能把一个群体的生路给断绝了。否则将造成严重的社会隐患，会把一些人逼上犯罪的道路。　　

3、城市基础设施滞后，公共服务职能欠缺。
   城市的发展与人民追求高质量生活的需要，对城市的基础设施提出了较高要求。但受各种因素的制约，政府在短期内很难完全满足这些需要。在社会有需要，政府又不能满足的情况下，必然会出现一些不符合法律规范但是符合经济学规律的行为。如原本该规划成农贸市场的地方盖了商品房了，原本该建设停车场的地方盖酒店了。居民区增多，农贸市场却不增反减，或选址不合理，群众的卖菜问题造就大量流动商贩的出现，同时带来了环境变坏、交通不便等问题。某些地方政府部门的趋利性导致对公共设施建设不足，公共服务职能欠缺。直接导致了无照经营、占道停车等行为的泛滥，对这些行为如果不进行处罚就会使法律成为一纸空文；而进行处罚又会让法律成为同范不同罚的工具，因为原本就没有停车位，抓拍着谁就是谁倒霉，流动商贩也是同理，这是现实的社会原因。　　

4、管理手段的单一，保障手段的乏力。
    城管执法部门是根据相对集中行政处罚权制度而设立的，而相对集中行政处罚权制度的出台主要是为了解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题。也就是说，城管所管理的行为本身就具有交叉性、游击性、复发性和顽固性，靠某一个专业的执法机关很难彻底解决问题。当前，借重企业、社会团体、民间组织的力量，多阶层、多主体参与城市管理的理念初步为大家所认同，但是还没有到达实践层面，更谈不上建立成熟的运作体制。城管部门行使的是相对集中的若干行政处罚权，这就导致了城管执法权力的单一性，这种权力的单一性在实际操作中就表现为执法方式的单一性，给群众和违法者造成的印象就是城管只会罚款，只会没收。这种印象形成以后极易引起违法者的反感。加上城管的管理对象主要是弱势群体，人皆有恻隐之心，城管人员管理、处罚商贩的工作很难得到群众的理解和支持。在这种认识主导下，违法者发现自己利益受损时，首先想到的就是城管欺负穷人，所以他们会起来反抗。由此可见，城管执法权力的单一性是暴力抗法存在的隐性因素。
    另外，城管执法还面临执法保障不充分的问题。一方面是城管不具有人身强制权，当违法者表现出暴力倾向时，城管执法人员不能采取有效措施制止违法者。另一方面是城管执法队员的防护措施不足，遭遇暴力抗法时不能很好的保护自己，这就增加了恶性抗法事件出现的可能性。再就是城管和公安、法院等部门没有建立密切的、高效的联系体制，当遭遇暴力抗法或者执行难的问题时，往往束手无策，导致暴力抗法或者拒不执行者付出的代价很小却能给城管以重创，增加了执法难度，打击了执法队员的信心，在一定程度上导致城管部门也成为“弱势群体”。　　

5、城管执法人员素质不高和执法部门管理不善？　　

不可否认，在执法队伍中，一些队员尤其是协管人员，自身素质不高，执法过程中存在随意性，极少数城管人员又确实有粗暴执法甚至违法执法等行为，甚至部分执法队员存在违规乱纪、贪污腐败的问题，严重败坏队伍整体形象，为广大市民深恶痛绝，甚至形成了一定的先入为主的“成见”。因此，当违法者无赖撒泼，阻挠执法时，围观群众在情绪上反而倾向于支持违法者，无形中助长了违法者的抗拒心理。　　

    在诸多突发性城管执法事件的原因中，执法机关内部管理和执法人员自身素质的原因是无法回避的最直接的原因，却是最不重要的原因，因为最容易通过落实制度进行防止。许多地方的城管执法人员80%以上都是大学专科以上学历，不少还是学法律的，素质不可谓不高，全国其他地方的城管人员也大多是通过参考公务员考试选拔，都是几十个挑一，可是各地的城管名声普遍不好，难道各地优秀的大学毕业生一旦做城管就素质变低了吗？显然不是这样，这是由城管的职责所决定的，城管执法工作是社会的矛盾集结点，谁来做这份工作都要面临着两难的选择：履行职责势必或多或少地挤占原本已经很困难的社会弱势群体的生存空间，不履行职责是失职，也导致了社会公共利益被侵占。问题在于，这些矛盾和问题不是城管引起的，却是城管要面对和解决的，而城管自身却无此能力解决这个问题。社会巨大变革引起了分化，失地农民、下岗职工、外来务工人员、无工作的大学生……这支商贩队伍不是城管造成的；社会保障体系的不健全，救济制度的不充分，并不是城管的职责范围；城市基础设施的滞后，规划的不合理，相关公共服务部门职能的欠缺，以及利益集团背后的博弈，也不是城管所能决定的。正是这些原因，造成和积累了对立的矛盾。城管部门，就是代表政府并且靠政府赋予的简单的处罚权来调节这复杂矛盾的职能部门，而且是直接面对管理相对人的部门，当商贩们受到处罚的时候，尤其是有的商贩准备孤注一掷，与城管暴力对抗的时候，他认为是“社会对我不公平，政府不让我吃饭，不让我生存，给他们拚了”，找谁拚，失地农民不会回去找大队书记，下岗职工不会去找企业领导，失业学生不会去找学校，他们也不会找劳动保障局说社会保障没有保障到他，不会找规划局说规划不合理，市场摊位不够导致供求失衡，不会……，但是城管执法人员驱赶他、处罚他、没收他赖以生存的“原材料或者商品”，断绝他赚钱生活的期望，因此发泄对象中只有城管最直接、最明确，城管人员的管理和处罚是压垮他心理承受力的最后一根稻草，他暴力抗法就找城管，这就是城管部门执法事件层出不穷的直接原因。因此，任何个人或者单位，即使个人素质再高，单位再清廉高效，也难以从根本上改变目前这种状况。所谓的和谐执法，人性化执法，某种程度上是在这两种矛盾的夹板中左右游移，以适应当时的环境，确保能够“干好事、不出事”。　　

6、管理相对人“低觉悟”和群众的“不明事理”？　　

有些人认为，这些弱势群体的组成人员素质低下、觉悟低，不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系。法制观念淡薄，对生存现状有种种不满，当他们被处罚时，把城管执法人员当作发泄对象，妨碍执法；一些群众不明事理，让同情弱者的感情占据了违法当惩戒的理性，跟着起哄闹事，成为造成城管执法事件的罪魁和帮凶。这种论调乍听有道理，实际上没有道理。　　

首先，管理者和被管理者各自追求的利益是不对等的。一种是生存权，一种是社会公共秩序和市容市貌。显然，前者是要重于后者许多倍的，我们不能因为乞丐脏就说他没有活着的权利。其次，没有人愿意身处弱势群体，就像没有人想当乞丐一样，他们是小商贩，技术、财力有限，无钱租柜台在商店里经营、没有足够的菜市场容纳他们经营，只能在街头巷尾做些小本营生，以求得生存。什么街道整洁、城市形象，统统归入次要地位。因为人的动物性本能决定了人首先要解决的是自己的生存问题，而且是只能依靠自己，以某些“高觉悟”的理论来看，他们只能为了城市容貌的美好而冻死饿死在墙角，或者就是远远地离开这从来不属于他们的城市，这样才对得起城市容貌和社会秩序。因此他们对驱赶他们的人反感，甚至敌视，都是可以理解的。如果有体面的工作，有谁不愿意坐在办公室里喝茶看报，何苦在马路上提心吊胆作如此薄利的营生。媒体不时有关于摊贩殴打甚至打死城管人员的报道，这类摊贩如果不是生活艰难，心中不满积蓄已久，何以如此激愤失去理智，以小博大，以致以命相抵。再者，同情弱者，是恻隐之心人之常情，是一种正直善良心态的自然表露。当他们遇见城管人员处罚商贩而起哄时，错的不是他们，不是城管执法人员也不是商贩，留下的不是不解和愤怒，而是深深的思考。　　

三、解决城管执法突发事件之思考　　

1、建立应急处置城管执法突发事件处置预案。“凡事预则立，不预则废”，城管执法部门应当有步骤地建立应急处置城管执法突发事件处置系统。针对本辖区实际情况，制定应急处置城管执法突发事件处置预案。　　

一是建立应急处置的组织体系 。在纵向上，城管执法部门的应急处置体系可分为4个层级，即：队员→中队→区级（局）→市级（局）。总的工作原则是市级统一领导、分级负责。根据突发事件和危机的不同等级逐级上报、逐级响应。在横向上，根据分工和作用的不同，可分为领导机构、指挥机构和现场实施机构三类机构。在同一个事件中，这三类机构有不同的分工。市级（局）、区级（局）为领导机构。主要承担领导、指挥、协调和支援任务，相关领导兼任非常设性的领导小组职务，负责应急处置的管理工作。市局指挥（投诉受理）中心、区局指挥（投诉受理）中心为指挥机构，承担应急处置的日常办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调等职能，负责突发事件应急预案体系、应急信息平台建设、重大事件的应急处置、事件调查、事后评估、信息发布等工作。事发地队员、中队以及专业处置队伍为现场实施机构，具体负责现场处置和指挥工作。二是执法前制定突发事件处置预案。预案是对可能发生的事件事先做出的一种预防和应对的安排、计划、行动方案。预案能使我们有针对性地加强预防工作以减少事件的发生，通过采取措施减少事件造成的损失，在紧急状态下做出快速反应，采取恰当措施做好应急处置工作。预案要尽量完善，符合规律，充分假定和设想，尽量事先把各种可能都趋势和情景都设想到，要注重可操作性。三是建立应急处置的各种制度。包括应急分工制度，情况报告制度，与相关部门的协调制度，责任制度，信息收集和预警制度等。完善应急保障。主要包括法律保障、物质保障和社会保障等。如结合部门信息系统和数字执法系统，建设应急通讯指挥平台，在突发事件发生时能及时指挥，调度人员，实现现场监控等，确保在处置事件中做到信息灵敏、指挥有序、出动及时、处置果断，以快制胜，争取将突发事件处置在始发阶段，最大限度地降低突发事件的危害。四是完善具体的应急处置运行流程。主要包括预警、预案启动、指挥和协调、扩大应急、应急结束、善后处理、总结评估、整理归档、信息发布等环节。或增或减，依据本地情况灵活掌握。　　

2、建立多层次、多主体的城市管理体系。暴力抗法事件的主体几乎都是行政单位的管理人员和商贩。如果能够避免两者之间的直接接触，通过别的手段实现对流动商贩的管理，必将大大减少暴力发生的可能性。在这方面，应当多方借力，深入开展调研，鼓励、培育、引导热心城市公共管理事物的企业、组织、团体参与城市管理。如建立城市管理监督员制度、建立城市管理志愿者制度，在部分成熟的领域推行城市管理市场化运作（如临沂市城市管理部门推行的农民工“一元公寓”、惠民早餐工程、城市道路承包给保洁公司等等都比较成功），鼓励有实力的企业参与城市管理，充分利用各类社会资源，城市管理行政部门实现由城市事务的直接管理者向监督者转变，这样必能节约执法资源，提高管理效率，降低管理者和被管理者冲突的几率。　　

3、设置便民服务摊点，打造民心工程。着眼“疏导”，将无序的商贩纳入有效的管理，解决商贩生存需求，切实体现执法为民。力争把便民摊点疏导安置打造成“民心工程”。堵疏结合规范流动摊点，分类开展流动摊点、农贸集市、早夜市集散地等排查工作；积极探索试点，坚持高起点、高档次、规范化管理，本着便民、利民、易于管理的原则，加强对流动摊点、困难群众的疏导安置；在背街小巷、社区设置便民服务摊点，和经营户签订协议书；与规划、流通业发展部门密切配合，科学规划、合理布局，按照有关标准增加设置社区农贸市场，因地制宜地规划建设民心超市、民生市场、渔民之家等；加强规范管理，从源头上解决集贸市场“里空外卖”、占道经营等问题。同时要落实监督考核机制，避免执法机关成为某些地方，某些人搞“自行承包”，变相收费的护身符。　　

    4、加强执法队伍建设，提高执法人员素质，进行多种形式的法制宣传，提高市民的法律意识。在执法人员和市民两个方面同时进行建设，争取相互理解。社会民众对法律的认识大部分是通过执法人员的执法活动认知的，而不是通过阅读法律条文本身。执法部门要大力推进文明执法，人性化执法。杜绝随意执法、循私枉法。执法过程坚持原则性与灵活性，严格按照程序执法，详尽告知当事人的权利，尽量避免发生暴力事件；当事人前来接受处理的过程，要热情接待，建立完备的涉案件办理和扣押物品登记处理等制度。切实改变执法冷、硬、横，管理相对人到行政机关时门难进、脸难看、事难办的作风。 除了日常执法作为法制宣传的主战场外，多搞些普法宣传活动，利用多种媒体宣传城管法律法规。　　

   5、建立有效的信访、行风热线、网上投诉 、110举报反馈、媒体曝光处理和督察制度，让相对管理人有抗辩的有效渠道，能得到及时的反馈，确切的回应。一个方面，当事人的知情权、抗辩权应该得到起码的尊重。愿意通过信访、投诉的途径而不是直接进行暴力反抗说明市民是信任这个行政部门的，处理好这些信访、投诉最直接地体现了执法为民的理念。 另一方面，很多孤注一掷和群体性的城管执法事件都是“堵”出来的。因为管理相对人付出很大代价，鼓足很大勇气，通过多种正常渠道、多次上访、申辩却仍然遇到相互推诿或者是漠然视之之后产生了失望和愤怒，他们可能不过是要讨一个说法或者要解答一个疑惑。　　

    在条件成熟的情况下，还可以建立市民参与城市管理的机制和平台，把群众需要与城市管理结合起来。通过网站、热线、电台等平台与群众互动，听取群众意见，群策群力共同解决城市管理中的突出问题；引导群众、社区进行自我管理，发挥基层组织在城市管理中的作用；根据群众需要来创新城管部门的工作方法，真正实现“人民城市人民管”。　　

    6、切实加强与公安、法院等部门的密切联系，完善城管保障体系，加大对暴力抗法者的惩罚力度，警示和威慑违法者。由于城管机关不具备人身强制权，因此，在执法过程中遭遇非暴力抗法时往往是束手无策。因此，相关法律或者相关部门可以尝试允许在城管机关执法过程中采取必要的人身强制措施，以排除妨碍执行公务行为的发生。同时，可以根据各地的实践建立城管公安分局执法机制，通过城管公安队伍来增强城管执法的威慑力。对于那些屡教不改或者恶意抗法得的违法者采取坚决查扣甚至取缔的方法，一但有发生阻挠执法的行为，就严格按规定绝不姑息纵容，通过打击极少数人的嚣张气焰来震慑一批人。城管与公安协同执法，既可以对违法者形成震慑，又可以缓解城管执法人员的担忧心理，让执法人员放心执法，减少暴力抗法事件的发生。　　

城市管理水平的高低并不全取决于城市管理单位的工作水平和执法人员的素质，更取决于各级政府的切实关注，各个行政部门的密切配合、社会各界人士的热心参与和整个社会的共同进步，以上的六点建议是针对突发性城管执法事件，力求尽可能地少发生或者不法生突发性城管执法事件，而要从根本上解决突发性城管执法事件问题，就要解决弱势群体的基本生活问题和基本人权保障问题；要解决各位农民人大代表、政协委员是失地农民工而不是暴富的财主，工人的人大代表、政协委员是下岗职工而不是红色资本家；要改变精英管理为市民管理的行政模式，切实发挥各级代表替百姓监督政府的作用；要解决当前社会存在的浮夸、腐败、官商利益共同体等问题；要降低诉讼成本，让普通百姓打得起官司；要疏通上访渠道，让普通百姓有说理的地方。只有社会真正的公平正义才能有良好的社会秩序，只有建立良好的社会秩序，才能实现优美的城市环境，建立并维护良好的公共秩序反映的正是人们的“和谐”需求，政治和谐了、经济和谐了、民主与法治和谐了、民生和谐了、城市容貌自然会和谐，这是构建城市管理的“大”和谐，是真正的和谐，也是城市管理的终极目标。