国有企业改制的八大误区与出路

 国有企业在中国也叫全民所有制企业，是指通过国家共同占有生产资料的一种公有制形式。1950年以后，经过全国人民几十年的努力，新中国建成了门类齐全的国有工业体系，为国家社会经济的较快发展奠定了强大的物质基础，也成为我们今天改革开放的物质基础。　　

 但是，中国的国有企业面临诸多问题，曾致使一半以上的国有企业经营困难或亏损，对国家社会、政治、经济的持续发展产生了严重的负面影响。于是1994年以来，扭亏增盈、改制重组国有企业的工作提上各级党政领导部门的议事日程，成了举国上下高度关注的大事。遗憾的是，至今仍有许多国有企业仍然困难重重、问题重重，不仅难以根本盘活国有企业，而且许多国有企业改制中又引发了更多的新问题，如国资流失、腐败、分配不公、大量员工失业等等……

 为什么国企改革越改越难，越改问题越多？我认为主要是改革中存在诸多的认识误区和操作问题。需要我们历史地、全面地、客观地对国有企业及其问题进行研判。如果评价与认识失准，改革的思路与摆脱困境的对策就会迥然不同，结果自然也不同。　　

一、国企改制的八大误区

误区一：世界各国的国有企业普遍亏损，因此中国的国有企业不可能搞活。其实许多国家的国有企业是政策性亏损，或是无利行业没人私营只好国营，或是有些私营失误出了问题，国家接手进行挽救，盘活以后再出售给私营。一些国家和地区的政党的“党产”也具有“国有”或“集体”的特征，尽管不是私人所有，许多也经营良好，否则这些国家的政党根本没有财力进行政党活动。而中国的国有企业难以搞活的原因诸多，既有宏观政治经济政策和体制因素、市场行情与市场竞争因素，也有微观企业自身经营机制不健全、经营管理不善的因素；既有经济因素的影响，也有非经济因素的作用（如腐败和企业员工的积极性受挫）；既有历史因素，也有现实的因素；既有改革动力和战略制定和实施的因素，也有战术配合及操作存在问题的原因。总之，国有企业步入今天的困境并不是单因国家所有制不合时宜。　　

误区二：国有企业搞不好，关键原因是“产权不明晰”。而实际上，国有企业的产权非常明晰，就是国家所有、全民所有，不是哪个人所有。国有企业搞不好的关键原因是：国有资产的“经营者”（厂长经理们）利用“经营权”支配和经营国有资产，但不能对国有资产的代理人（政府）和“所有者”（国家及全体公民）承担相应的经济责任，而“全民所有者”作为委托人，对作为“国有资产代理者”的政府和企业“经营者”的业绩缺乏必要的监管机制、监管机构和监管能力。换句话说，国有企业搞不好的根本问题是：现行的党企不分的管理体制、责权不清的国家所有权委托代理关系导致了国有企业机制不活、国有资本运作效率低，甚至国有资本流失。　　

误区三：中国需要建立一种“谁的资产谁关心”的经济体制。如果按照这一观点推理，就会得出一个结论：只有人人都是资产所有者，只有人人都当老板，才会有积极性。因此，“所有权”与“经营权”就无法分离。但在欧美等成熟的市场经济国家，也不是人人都当老板，非所有者的雇员一般都能认真负责工作，即能够做到“不是我的资产也关心”。在中国，一些受跨国公司聘用的中国雇员虽然不是跨国公司的股东，也能对跨国公司负责。理论和实践证明，“所有权”与“经营权”是可以分离的，没有“所有权”的企业经理人在一定的监管之下都能对企业资产所有者负责。所以说，搞活国有企业不仅是建立一种“谁的资产谁关心”的经济体制就能解决问题的，关键是建立健全一种“职责权利相统一”的管理体制。　　

误区四：股份制公司产权主体明晰，推行现代企业制度，能搞活企业。其实，1982年开始在中国粉墨登场的股份制和承包制一样，也是一种委托代理制，其宗旨是所有权和经营管理权分离，其特点是可以利用股份公司的产权不清晰特性筹集资金。这里需要强调的是：由于各投资者的投资变成了法人财产，股份制公司的产权恰是不清晰的，极易产生“搭便车”行为和“后娘效应”。所以，随着日益增多的股份制公司纷纷“落马”，我们发现：股份制仍然不能保证“搞活国有企业”。而且象郑州亚细亚商场集团、郑百文股份之类的企业，成在股份制，败也在股份制。其实，市场经济是适者生存，而不管企业的所有制性质。如果不是现代企业，不按经济规律运作，私营企业或股份制企业或外资企业或国有企业，早晚都将被市场竞争所淘汰。并不是私营企业或股份制企业“不死”。自1996年开始，亏损、倒闭的不再是国有企业，民营经济特别是私营经济也开始大量亏损，就是有力的例证。　　

误区五：搞活国企，必须“政企分开”。其实，政府受全民委托，承担有“国有资产管理者”的责任和义务，是国有企业的管理主体，国企就是要归政府管理，政府管不好国企就是失职。现实中国搞活国企需要的是“党企分开”，而不是“政企分开”，即政府需要改善与国有企业的关系，强化政府管理，执政党则需要强化对执政党自身、人大、政协和政府的管控，将企业干部的管理权交给政府。但由于“党管企业”和“政企分开”的错位，致使党管企业干部却不对企业负直接经济责任，政府承担管理国有企业的直接责任，却往往不能有效管理国有企业的干部，使得中国的国有资产更像“党有资产”。中国国有企业的一切问题都根源于此。也致使中国改革开放了25年，至今都不能做到职责权利四统一，也使得搞活国有企业的办法总不能奏效，最终造成国有资产的大量流失和公民权益受到侵犯。　　

误区六：采用“运动方式”推行国有企业改制。在市场经济体制下，各种不同的所有制经济其发展数量及其比例关系、组合方式不能人为规定，而应由市场决定。但1982年至今，我国的国有企业改制却由许多对企业效益好坏没有责任的地方官员和地方党委，在缺乏法律依据和改制详细规范的条件下，以“甩包袱”的心态，采用非规范化的股份制改造“运动”方式，以“一刀切”的行政手段推行股份制改造，导致大量企业股份制改造失败。

误区七：重视国有企业的所有制改革，忽视改制企业的机制重建和规范化管理。由于社会经济的压力、改革的利益诱导等，许多地方政府急于对那些已不产生社会效益，同时又不具备经济效益的国有企业实行“甩包袱”式的非国有化改革。许多地方政府官员和企业领导人误认为：只要将国有企业尽快出售，就可以改变其低效率状态。他们误解了一个概念：产权重组(所有制改革)只能改变企业的部分激励机制，而决定企业“生死存亡”的是企业的经营与管理。也就是说，在我国经济结构性矛盾日益突出的今天，产权重组只是为企业生存提供了可能性条件，而促使企业改变自身的治理机制才是企业搞活的关键因素。但许多企业的改制不是为了“重塑企业机制”，而是想“甩包袱”、“金蝉脱壳”或借机捞一把。一些股分制企业成了“翻牌公司”，企业制度没有什么创新，地方党政部门还沿袭以往对国有企业的管理模式，随意指派、调离股份制公司的董事、董事长，或是董事会和经营班子合二而一，董事长和总经理由一人兼任；或是董事会不懂事，经理班子乱干事，监事会形同虚设不监事。　　

误区八：鼓励“内部人（管理层）收购”。现在国有企业改制中主要有两方面的问题：　　

一是政府鼓励“内部人收购”，形成了国有企业难以搞活和国有资产流失的机制链：党政用人不当，无人承担责任—→国有企业经营者（党政工管理者）经营管理不善，也不承担责任—→国企经营困难或亏损—→政府急于“甩包袱”—→鼓励“内部人收购”，并任由内部人（国企经营者）评估国有资产，政府主管部门只审核改制文件报表—→“内部人”通过与资产评估单位的“交易”尽量评低国有资产估价，随后自己收购，甚至通过拿“干股”变成所有者，同时甩掉债务和让员工直接下岗或变相下岗—→国有资产甩给了别人，企业员工和债务又被改制企业甩给了社会，最终“包袱”并没有甩掉。结果是：国有企业经营越不好，其经营者越可能获利，越可能从“打工者”变成“老板”，而国家利益和人民利益则越受损。　　

二是许多地方政府对国有资产处置监管缺位和失当，将国有资产流失形式上合法化：政府对国有资产改制监管不力—→实际丧失了对国企改制中的资产评估、收购处理等环节的有效监管，造成国有资产流失的漏洞，以至于被一种社会流行说法称为“新一轮的暴富机会”和“最后的晚餐”—→一些内部人造假，并与一些党政官员“幕后交易”—→通过文件对文件的形式，将国有资产流失活动形式上合法化—→结果是：国有资产变成党有资产（党政干部说了算，全民无发言权和决策权），党有资产变成集体资产（改制收益由改制企业享有，而不是全民享有），集体资产变成个人资产（内部人获利并成为企业的主人，员工没能享有法规规定的发言权和决策权）。　　

上述问题和作法的危害是，既造成国有资产流失，又侵犯公民的财产权（国有资产应人人有份），且形成新的不公平分配，又促成新的权钱交易和非法收入，促成腐败。　　

二、国企改制的出路　　

    国企改制的出路何在？国有企业改制的方向基本正确，关键是改制的计划、操作和监控要到位。为此，建议如下：　　

    第一、修正“党管企业”和“政企分开”的错位，加快体制改革，强化政府对国有企业的管理职能，强化国资委的功能和权力，统一规划管理国有企业改制。　　

 第二、停止“鼓励内部人收购”的政策。　　

 第三、国资委负责改制企业的资产评估工作，负责聘请资产评估机构。并由纪检、审计等部门人员组成监控机构。政府主管部门不能只对企业改制文件报表本身进行审核。国有资产一定要由所有者评估后再谈判交易价格，不能让“买的人说多少就卖多少。”　　

 第四、国资委委托国有资产交易机构招标拍卖改制企业。

 第五、拍卖收益收缴财政，成立专项国有企业改制基金，整合所有国资资源，全面协调和平衡处理各个改制国企的改制成本和员工安置。　　

 第六、加强对政府官员和收购人之间交易关系的监管，加大惩处力度，不能再让国有资产的“看门人”侵吞国有资产。如果处理不当，必将形成巨大的社会不稳定因素，阻碍社会经济的持续稳定发展，最终将被迫“秋后算帐”，否则不足以平民怨。如果真的如此，将很可能会导致改革的倒退，徒增社会改革的成本，阻碍中国的现代化复兴。

 注：本文原发表于《经济经纬》2005．3期