政策法规设计安排必须科学统筹

（一）　　

所谓政策法规设计安排的统筹性，就是指在政策法规设计安排中，必须全面考虑，统一筹划，多方兼顾，合理安排。不仅要统筹兼顾到依法应该兼顾的有关各类人群的利益，力戒和杜绝照顾了部分人群的利益，而又伤害了本应兼顾的另部分人群的利益；而且要充分考虑到与相关政策法规的关联性，做到精神衔接，效用互补，与相关政策法规相配而不冲撞；还要考虑到守规与违规的关联性，对守规成本与违规成本、守规收益与违规收益进行比较分析，对奖惩和补偿做出统筹性设计安排；还要从实际出发，量力而行，设计安排好相关政策法规出台的时机和顺序，尽量做到组合出拳，同时或几乎同时出台，间隔时间不宜太长。　　

显然，增强政策法规设计安排的统筹性，也就是增强政策法规设计安排的科学性，就是在政策法规设计安排中实践科学发展观。　　

（二）　　

当前，在我国，增强政策法规设计安排的统筹性是极其必要的。这不仅因为统筹性在政策法规设计安排中是一个非常重要的问题，加强统筹性必然会有利于增强政策法规设计安排的科学性，使政策法规具有充分的合情合理性，具有极强的说服力，从而提高广大干部群众贯彻执行政策法规的自觉性；有利于避免相关政策法规设计安排之间的矛盾，减少政策法规贯彻执行过程中的误介和阻力，减少上访和其他不必要的麻烦，增强干群团结，促进社会公平正义和社会和谐；有利于促进政策法规积极效应的发挥，大大提高政策法规的效力；而且，还由于自改革开放后强调要建设法治国家以来，政策法规设计安排的任务迅速增大，部门与地方立法的权力逐渐扩大，立法队伍发展很快，水平参差不齐，稍不精心，就极易发生相关政策法规设计安排有悖科学统筹的缺陷。　　

（三）　　

回顾过去，总的讲，我国政府在政策法规设计安排中是很注意科学统筹的。例如，在西部开发中，政府关于退耕还林还草要给予农民合理补偿的政策设计安排；　1994年5月12日　第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《国家赔偿法》；一些地方在征购农民承包土地中，除付给农民土地使用权转让费、青苗费等以外，还使农民在就业和社保方面得到适当的补偿……等等。但由于各种各样的原因，的确有一些政策法规的设计安排似乎缺乏统筹性，从而缺乏科学性。下面解剖几类典型案例，以说明问题，并供有关部门参考。　　

案例A：一些政策法规的设计安排，未对守规成本与违规成本、守规收益与违规收益进行仔细比较分析，也未对社会收益与个人守规成本仔细进行比较分析，未对奖惩与补偿进行统筹安排，从而造成了自觉守法难。例如××市政府规定，建筑行业必须为所有农民工办理工伤保险和医疗保险，否则将受到5000元到10000元的罚款。据对20家较大企业的调查统计，由于实行这项地方法规，每家企业得为农民工支付这两项保费平均为19.88万元。显然，守规成本大大高于违规成本，而违规收益则高于守规收益。企业老板们经过违规成本与守规成本、违规收益与守规收益的得失比较后一致选择：宁愿违规受罚，也不愿为农民工支付保费。结果导致这项有益于农民工的地方法规效力大减，甚至使它变成为罚款的法规。再如××县金钱松属国家二级保护植物，按有关规定，居民保护一棵金钱松政府给予保护补偿费人民币5元，而损坏一棵金钱松则要判三年以下徒刑。由于这种树多生长在农民承包的竹林地里，每棵金钱松成长过程往往要妨害六根竹子的生长，使农民遭受近百元的损失，所以农民不仅无积极主动保护金钱松的自觉性，而且违法损害金钱松的案例时有发生。显然，这两个案例都是未仔细考虑守规成本与违规成本、守规收益与违规收益的相关性，未对奖惩和补偿进行科学统筹：前一案例对较大企业罚款较轻，后一案例则对违法行为处罚较重，对守法行为工补偿较少。结果造成了自觉守法难。　　

案例B：一些政策法规设计安排，未仔细比较相关犯罪行为对国家和公民损害在质与量上的类比性和关联性，从而未对其惩罚进行科学统筹，以致在立案起刑点的规定上显出有失公平正义的缺陷。例如，我国　1997年7月1日　第五届全国人大二次会议通过的《刑法》第八章第三百八十三条关于贪污贿赂罪的起刑点规定为5000元，并规定“个人贪污数额不满5000元，情节较重的，处2年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。”“个人贪污数额在5000元以上不满5万元的，处1年以上7年以下有期徒刑；情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。个人贪污数额在5000元以上不满1万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。”“个人贪污数额在5万元以上不满10万元的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。”“个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没有财产。”而　1997年11月4日　最高人民法院《关于盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第三条则规定盗窃犯的起刑点为500元，并认为：（一）个人盗窃公私财物价值人民币五百元至二千元以上的，为“数额较大”。（二）个人盗窃公私财物价值人民币五千元至二万元以上的，为“数额巨大”。（三）个人盗窃公私财物价值人民币三万元至十万元以上的，为“数额特别巨大”。按照《刑法》第二百六十四条的规定，盗窃公私财物数额较大或者多次盗窃的，就要处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。显然，这里的法律设计，对贪污犯的起刑点标准较低，处罚相对较宽；而对盗窃犯起刑点标准较高，处罚相对较严。尽管在最高人民法院的司法解释中，规定各地可根据本地区经济发展状况和社会治安状况，可以确定本地区的标准。但应当看到，对贪污犯和盗窃犯的起刑点标准和处罚标准的欠公平性之缺陷并没有从根本上改变。据说这样确定的理由是因为盗窃犯无权难盗，起刑点不能太高；而贪污犯有权易贪，所以起刑点不能太低，否则贪污犯就太多了。这种解释显系牵强附会，难以服人。贪污犯系公职人员，知法犯法，怎么能从轻设计安排立案标准呢？！　　

案例C：一些政策法规设计安排，只照顾到部分人群的利益，而忘记或者忽略了同样或类似情况下该照顾的另部分人群的利益，甚至损害了这另部分人群的利益。虽然这另部分人群并不一定斤斤计较自己被损害的利益，但从国家是全体人民利益的代表这个角度讲，在设计安排有关政策法规时，无疑应该统筹兼顾到这另部分人群的利益。否则，就叫做不全面、不统筹、不公平、不正义，就有可能引起不必要的社会问题，就可能增加上访人数，从而引起不必要的麻烦，就可能增加消极因素，造成误解和增加阻力，妨害社会公平与社会和谐。　　

例如，我国《教师法》第六章第二十五条明确规定：“教师平均工资不低于或高于国家公务员平均工资水平，并逐步提高。”国家义务教育条例对于从事义务教育的中小学教师的工资待遇也有类似的规定。但这多年，国家公务员工资待遇大幅度提高，而学校教师（特别是农村中小学教师）工资待遇则较国家公务员工资待遇却低得多。不知有关部门在设计安排大幅度提高国家公务员工资待遇时为什么没有联想到《教师法》和义务教育条例的有关规定？去年国务院下发通知，要大幅度提高从事义务教育的教师工资待遇，强调要将从事义务教育的教师工资待遇提高到不低于当地公务员平均工资待遇的水平。但这一安排却忘记了不从事义务教育的高中教师和大学教师。看来，设计、起草这项通知的同志似乎又忘记了国家教师法，忘记了科学统筹。　　

再如，国家从1990年起对有突出贡献的专家实行政府特殊津贴，1995年前是按月发放，每人每月按100元补贴，从1995年起改为一次性发放5000元（相当按月发放的4年2个月），近几年又改为一次性发放2万元（相当按月发放的16年8个月）。2008年国家人力资源和社会保障部发出《关于提高政府津贴标准的通知》，决定对院士由过去每月发200元提高到每月发1000元，享受国务院批准的政府特殊津贴专家由每月发100元提高到每月发600元，1995年起一次性发放的仍按一次性发放执行。这一政策的设计安排显然缺乏科学统筹，它尤其对于那些一次性发放5000元的专家极不公平。　　

再如，近几年，我国不少地方政府都给国家公务员发生活补贴，级别高者每月发四、五千元，级别低者每月发一、二千元。连已经离退休的公务员，也都相应地发给了数量不等的生活补贴。但在同一单位工作和同一单位离退休的事业编制人员，却无资格得到这种生活补贴。如农业机关、水电机关、党校、干校……等，从行政人员到工勤人员，只要是行政编制人员，无论在职还是离退休，都不同程度地增加了生活补贴；但事业编制人员（包括研究员、工程师、教授、副教授、讲师等），无论在职还是离退休，均无资格享受这种待遇。后来在强烈呼吁下，有些地方参照政府工务人员的生活补贴标准，才先给离休的事业编制人员发了数量不等的生活补贴，随后一年又给属事业编制的退休人员也发了生活补贴，但有的地方却把离退休的教授降格为按行政编制的正处级发给生活补贴（过去按惯例教授享受副厅级生活待遇）。显然，这一设计安排有悖情理和公平，有悖科学统筹，不利于团结奋进，促进我国各项事业的顺利发展，有些安排也符合中央文件的一贯精神。　　

再如，事业单位职工、国家公务员与国有企业职工的现行养老政策。都是大学同班同学，退休时的职务和职称也相当，但由于一个当年毕业时被分配到国有企业，一个被分配到国家机关或事业单位，退休时的福利待遇却相差很大：从国有企业退休者每月退休金只一、两千元，从国家机关和事业单位退休者每月则领到退休金三、四千元。甚至有的大学本科毕业后，被分配到企业工作的同志，其退休金还不如文化成度很低，而在事业单位当环卫工人的妻子的退休金高。这显然不合情理，也不公平。说明现行的退休政策在设计安排方面是缺乏统筹性的，是应当改变的。　　

退休政策设计安排，涉及各行各业和千家万户，涉及各类人群。因此，它更需要特别注意统筹兼顾，科学安排。　　

关于我国的养老保障制度改革，如果严格遵循实事求是的路线，从实际出发，进行科学统筹，那么，在现阶段，如下的设计安排似乎较合理可行。这就是不搞一刀切，老人老办法，新人新办法，过渡若干年，再实行覆盖全国各行各业统一的养老保障制度。太慢不行，太急也不行。　　

所谓老人老办法，就是指凡在解放前参加革命工作和在抗美援朝时期参加工作的老同志，以及在此后到文革结束前参加工作的老同志，无论其所在单位是国家机关、军队，还是公有企事业单位，均一律实行由国家统筹、财政拨付、地方补贴的养老政策。因为，这些老同志长期生活在国家实行高积累、低工资福利的时期，离休老同志还曾经历了较长时期的供给制和短期的低标准津贴制（一般干部每月仅几块钱，实际是半供给制），抗美援朝时期参加工作的老同志也曾经历了一段时间的低标准津贴制，而当国家经济实力增强，工资福利大幅度提高时，这些老同志或者已经离退休，或者已临近离退休，他们根本不可能有多少个人积蓄进行养老补贴；同时，这些老同志又长期生活在国家实行高度集中统一的计划经济体制时期，他们参加工作时都是由组织统一分配，组织叫干啥就干啥，叫到那里就到那里，或被分配到机关和企事业单位，或被分配到军队，个人基本无权进行自主选择。因此，对这些老同志理所当然应当实行国家统筹、财政拨付、地方补贴的养老政策，由国家负责到底。　　

所谓新人新办法，就是指凡在改革开放后参加工作的同志，无论是国家机关和公有企事业单位，还是私有企事业单位，在他们退休时均应一律实行新政策，即一律交社保部门管理，退休金以省为单位进行统筹，由所在单位、个人和国家三结合的办法建立退休基金账户，统一存储银行，由银行发放退休金。对这些同志之所以实行这样的政策，这是因为：第一，当他们参加工作时，国家已逐步改变了过去那种高积累、低工资福利的政策，而实行了适度积累和较大幅度提高工资待遇的政策，他们绝大多数同志都较长时期生活在个人物质福利待遇大幅度提高的时期，个人积蓄也一般较过去的老同志为多。第二，在他们生活的年代，国有企业逐步实行了独立自主、自负盈亏的企业法人制度，给国家上缴部分逐步减少，留成部分增多；同时这个时期私有经济也大规模发展，国家对私有企业采取低税鼓励政策，企业留利部分也逐渐增多。第三，在他们生活的年代，我国地方政府的权力逐步扩大，地方经济大为发展，地方财政收入大大提高。第四，当他们参加工作时，国家已逐步改变了劳动力由国家统一分配的制度，而改为双向选择，自主择业，他们是通过自主择业到他们选择的单位工作的。因此，对改革开放后参加工作的同志，在他们退休时一律实行新人新办法，这是完全合情合理的。　　

最后应当说明的是，农民退休养老问题也应在统筹安排之列，人们不应忘记他们。但由于这个问题比较复杂，需要在调查研究的基础上，由各地方制定出方案，经过试点逐步加以推广。　　

案例D：一些政策法规的设计安排，往往只考虑到它给大多数人民群众会带来利益（即正的外部性），而很少考虑到它可能会给部分人带来损害（即负的外部性），因此，往往只有奖励与惩罚的条款，而很少看到有补偿的条款。　　

例如我国关于保护稀有珍贵、濒危动植物的政策法规，就往往只考虑到保护稀有珍贵、濒危动植物和维护生态平衡所带来的社会利益，而对人的生命或财产可能会受到这些动植物的伤害，从而应得到适当补偿则考虑极少。如大象、老虎、黑熊等属国家保护动物，无疑人民群众应当爱护这些动物，并认真加以保护。但大象有时会损害农民的庄稼和房屋，大象、黑熊和老虎有时甚至会伤害人的生命。再如，金钱松系国家二级保护植物，无疑人民群众应当保护它。但金钱松多生长在农民承包的山区竹林之中，而每棵金钱松在生长过程中往往要妨害六根竹子的生长，使农民遭受近100元的损失。我国保护动植物的政策法规，无疑应当鼓励人民群众保护稀有珍贵、濒危动植物，而惩罚有意无意伤害这些动植物的违法行为。但从笔者已搜索到的现有保护动植物法规中，一般都只有奖惩条款，而很少有对受害群众的补偿条款，这不能不说是一个缺陷。可喜的是，在笔者校改这篇文稿的打印稿过程中，　3月8日早晨　央视新闻台传来一则好消息，说国家林业局已决定在西藏等四地区进行野生动物肇事补偿试点。这说明国家已着手解决这个问题。　　

必须指出，属于国家依法保护的稀有珍贵、濒危动植物给人民群众造成的生命财产伤害，理所当然也应得到适当补偿。但由于其伤害主体的特殊性，这种补偿当然既不属于国家赔偿和行政赔偿的范围，也不属于民事赔偿的范围。因此笔者建议，国家应在动植物保护法规中列出专项明文规定：凡属国家法定的国家级保护动植物给人民群众带来的损害，国家应给予补偿；凡属地方法规规定的保护动植物给人民群众带来的损害，地方政府应给予补偿。最好应像《国家赔偿法》那样，制定一部《国家补偿法》，对各种应依法补偿之事（含征购土地补偿、拆迁补偿、国家保护动植物伤害补偿、企业政策性亏损补偿等）均作出明确而具体的规定。（ 2009年2月底）　　

作者单位：西北政法大学　　

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