论民众监督制度的健全与防治腐败研究

当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。以价格改革和国有企业改革为核心的中国经济体制改革基本上完成；不断推进的政治体制改革的完成，必将从根本上巩固经济改革的成就。然而，渐进性改革的漫长阵痛与新生决定了新旧制度和规范的交错中，恃权自利、损公肥私等贪腐现象必然滋生乃至蔓延，这就需要发挥体制内外的力量以防治权力的蜕变，捍卫党政的尊严、权威、合法性，维护人民的利益。　　

一、腐败及其危害　　

腐败指国家公务人员尤其是官员，在决策或执行中恃权自利、拥权自享、损公肥私、假公济私，从而破坏相应制度与范式的违法犯罪，致使国家政治生活发生病态变化的行为活动。　　

腐败就是寄生于公共利益之上的利己主义的肿疣，自有国家政权以来腐败就如影相随，从古至今，王朝相更，政权相替，总少不了腐败猛料的加剧与催化。腐败侵蚀公共资源，影响公共积累，妨害经济增长，胡鞍钢教授的《中国:挑战腐败》指出，20世纪90年代后期，数种腐败造成的经济和消费福利损失，年均9875-12570亿元，占全国GDP总量的13.2%-16.8%。；腐败蛀蚀党政的尊严、权威、合法性，“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”[1]；腐败践踏民主与法制，损害人民群众的根本利益；腐败败坏社会道德，毒化社会风气，使社会正气不扬，邪气上升，危害当代，贻害未来。古人云:国家之败，由官邪也；官之失德，宠赂事也(《左传.桓公十年》)。回望20世纪80年代的政治风波、东欧剧变及苏联解体等事件，若不吸取深刻教训，恐怕应验杜牧的感慨，“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”。　　

二、腐败成因的经典揭示与昭告　　

马克思、恩格斯认为，生产力的巨大增长和高度发展必将消灭基于分工和私有制产生的权力异化现象；过去大多数民众没有制约公共权力滥用的特制力量和精神力量，所以腐败成了难于治愈的社会痼疾；必须发扬民主，加强社会监督，来实现防治权力的变异、公仆的变质。　　

列宁提出，使所有的人都来执行监督和监察的职能，因而使任何人都不能成为‘官僚’；党员和党的组织不仅要受党的上层监督和领导，而且要受党的下层，受加入党组织的工人的监督和领导，受人民群众的监督。　　

在怎样反对腐败上，毛泽东主张教育、惩治、监督三者并重，密切结合；邓小平提出，要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部；江泽民指出，反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重的政治斗争，反腐倡廉的领导力量是中国共产党，反腐的主力军是人民群众；胡锦涛高度强调两个务必，要求始终保持不骄不躁、艰苦奋斗的作风，自觉树立社会主义荣辱观，正确使用手中的权力，常怀律己之心，常思从政之德，常念百姓之苦，诚心诚意接受人民监督。　　

西方学者在探讨腐败成因的基础上，指出了治理腐败的另一条路径。詹姆斯·布坎南认为，依靠权力大发横财与政府在经济活动范围和区域有关。政府的特许配额、许可权、批准、同意、特许权分配，都意味着人为的稀缺。寻租者通过进行疏通，直接进入政治，以取得决策权[2]。南非学者罗伯特·克里特加德认为，如果腐败后果减去道德代价再减去被发现的可能性与可能遭受的刑事处罚，大于工资收入与道德心理满足感之和，那么个体将选择贪污受贿。个体腐败的基本条件是，拥有垄断权力和任意处理权，并且责任心很差[3]。　　

三、民众监督及其反腐的可靠性　　

权力导致腐败(或者专制)，绝对的权力导致绝对的腐败(专制)，尽管阿克顿的断言广为传唱，深入人心。但是，我们深信，“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”[4]而广受监督的权力则可能不得不干干净净地为人民服务。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止” ，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5]既然如此，那就给权力套上笼头，放在阳光平台上，让民众广为监督政府吧，“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿”[6]，民众监督就是促使权力廉洁行政、奉公守法、风清气正的根本力量，而且“多数群众也比少数人不易腐败。” 　　

民众监督等同于马克思主义经典中昭示的群众监督、人民监督，不过其内涵与外延更为宽泛。党政威权监督机构之外的公民个人、群体、社团以及自组织机构对权力的运行与变异的观察、举报、申诉、控告、督促改进，即便是权威监督机构的在岗人员，或者是权力与行政机构的工作人员，只要其监督不是职业行为，都属于民众监督。那么，民众手中没有直接的强制权力何以能够监督与制止权力的腐败、变异、蜕化和堕落？许多人疑惑不解，这大概也是生活中常常发生“权力唯独不害怕公众”[7]的原因所在吧。　　

从生活实践来看，民众就是覆盖全国城乡十几亿的锃光瓦亮的电子眼，具有发现与举报权力腐败的能力。民众尽管能够发现权力腐败的蛛丝马迹，由于缺少强制性的制动力，不得不通过相应的渠道与途径，进行必要的检举或控告，而制止与惩治腐败尚需纪检、监察、公安司法部门进行。从这个角度来说，民众监督对腐败分子是一种软约束，尽管众口铄金、街谈巷议有着巨大的威力，但是，纪检、监督、公安司法若不能无缝对接民众监督，就可能使腐败分子法外逍摇、横行一时，结果伤害了一方百姓的心扉。千名群众市府门前下跪反映腐败遭拒，但愿仅是一个个案，一个特例[8]。 　　

从理论上来说，国家的一切权力属于人民，民众监督权力不只是双眸明亮，而且有监督制约的利器。“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接行使之。为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民”[9]。宪政制度下的国家权力由两部分组成:其一是公民参与公共事物的政治权利，通常具体表现为选举权、罢免权、创制权、复决权和对国家机关及其官员的监督权等，公民的这一权利派生、决定、控制了官员手中的权力，这些政治权利的总和构成国家权力的核心部分即所有权。其二是国家机关及其官员掌握的权力，…派生于、受制于公民的政治权利，实际上只是国家权力的行使权[10]。以民主形式统治社会的统治阶级(通常)将国家权力的所有权和行使权分开，所有权归统治阶级全体，行使权归统治阶级选拔出的官员组成的国家机构。如此也就规定了民主制度下权力监督和制约的路径[11]。　　

从利益分享角度来说，腐败权贵与民众的利益是根本对立的，决定了民众就是捕捉腐败分子的天敌。权力腐败就是依仗权力借用各种机会悄然攫取公共资源，侵占民众的利益，民众既不可能隐忍不报，更不可能与腐败权贵监察分肥。尽管经典思想家有言，越是属于最大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关心自己的东西，而忽视公共的事物。俗语也曾有云，事不关己，高高挂起。这似乎否决了民众监督的可能性，其实不然，首先，腐败看似蚕食公共利益，其实总是与当时当事的个体利益习习有关；再者，只要中国社会中还有10%或者那怕是1%的民众心怀责任，就足以监督政体中数千万公职人员手中的权力，何况绝大多数公职人员属于公正廉洁之士，还可以工作岗外民众的身份监督权贵，更何况全国十几亿民众有着高度的社会责任感呢!另外，由于腐败加剧了社会的断裂、不公，引发民众的痛恨与仇视，民众绝不会晓得腐败分子而坐视不理的，当代社会中常常发生的无直接利益的群体事件足以阐释这一结论。所以说，民众是反腐倡廉的可靠力量，无论哪个政党或政权谁都不会忽视或漠视民众监督的力量。邓小平谆谆告诫后人，“要有群众监督制度…人民有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”[12], “只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息[13]”。　　

在社会缺少能把公众的政治意愿和活动与领袖人物的目标和决策联系起来的组织机构的情况下，大众与领袖直接发生联系，大众易受领袖操纵，领袖易被大众影响[14]。在这理性主义时代，民主意识渐次觉醒和加强的时期，“民可使由之，不可使知之”只能降低民众的容忍指数，很难说不会发生失控的街头群体政治。但是，在民众期盼稳定与繁荣的时代，在有法可依的前提下，在国家反腐组织机构的引领下，民众依法参与、有序参与，只能是取得反腐的一再胜利而不是失控的街头群体政治。　　

四、当代中国权力监督的现状及民众监督的困顿　　

    当代中国，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。但是，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应,特别是那些意志薄弱、心志定力不足者，正像毛泽东所指出的“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号，但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣炮弹面前要打败仗[15]” 。现在一些权力的腐败，诚如网友汇总，抽烟抽出贪官、打牌打出贪官、日记写出贪官、挥毫墨出贪官、小偷偷出贪官、艳舞舞出贪官、情妇反水牵出贪官、官员内讧供出贪官、建房修路挖出贪官、水管爆裂崩出贪官、突击提拔现出贪官、考察不归漏出贪官、不幸事故牵出贪官，腐败发生的种类、频繁性以及发现的离奇性已经令人审丑疲劳了，足见腐败行为的蔓延以及对权力阳光运行的守护不足。人民论坛调查显示，82.3% 的受访者认为未来10年10大挑战之首是“腐败问题突破民众承受底线”[16]。　　

目前我国社会生活中存在三种权力监督的形式与类型，这就是以党的纪律检查委员会为主体的党内监督；以人大、行政机关中的监察和审计部门、司法机关为主体的权力监督；以人民群众、新闻机构、各民主党派和其他人民团体为主体的社会监督。在理论上,“党委统一领导、党政齐抓共管;纪委组织协调,部门各负其责,群众支持参与”的监督体系是好的，但有目共睹其作用是有限的，根本的缺陷在于这套体制各种监督缺乏相互制衡的机制。目前的监督体系中,最有力、最权威的监督是自上而下的垂直监督,而自下而上的监督非常薄弱;权力结构内部监督较为严密,而外部监督非常缺乏;监督存在主观随意性、被动性，科学监督与主动监督不足。　　

在监督机制弱化、虚化的状态下，腐败分子就会忘乎所以。俗语云“知屋漏者在宇下，知政失者在草野，知经误者在诸子”(王充：《论衡·书解篇》),所以，对腐败分子的查处以及惩治力度与民众监督的发现和对廉洁政治的期盼之间还有着不小的距离，这直接导致了两种误读误判: 腐败分子以为以经济建设为中心，岂能顾及贪腐问题，于是，前腐后继，甚至不加遮掩地招摇过市；而痛恨腐败、翘首期盼廉洁盛世的民众以为，党政反腐心有余而力不足，对党政的认同与信心以及由此生发的离心力也就越来越大、渐行渐远。由此引发的伤害将是致命的，正像“由列宁和布尔什维克党建立起来的党和人民群众的血肉联系，随着群众各种不满的积累，苏联人民对党和政府的感情由亲到疏，由热到冷，出现越来越大的裂痕。尽管人心的流失和涣散在一定的时期内还是无形的，还处于潜伏状态，或者领导层虽然有些了解但不认为有多大的危险，但实际上，危险已经在节日游行时漂亮的标语口号和欢呼声的背后潜滋暗长着，当这种党和人民的‘坚不可摧的团结’只剩下徒有其表的躯壳而内部却已经锈蚀斑驳时，一遇地震，大厦便会顷刻倒塌” [17] 。前车之鉴，历史岂能重演，后人岂不警醒!　　

任何权力的运行都是人在操作与推进，而人性天生的弱点决定了很少有人能够“无人监督的自觉”，绝大多数人有赖于他人的引领、告诫、警醒、规范。当代中国，民众就是权力运作的监守力量、督促力量，民众对运行的权力以及权力执掌者进行观察与扫描，及时举报或控诉权力的堕落与腐败，从而推动和促进政治体系的健康发展，它是政治文明的具体体现。民众监督就是监督“领导权力”，但是实际操作中一些位高权重的官员竟然将 “民众监督”转变为“监督民众”，加上传统文化中的官官相惜，司法检察机关与地方财政的供养关系，或者权力系统内部监督机关的极少数人在反腐败的决心与程度上认识模糊，或者就是小圈子、裙带关系，这就不难理解一些反腐实名举报者竟被腐败分子知晓，光天化日之下举报人居然受到种种打击报复，更离奇的是举报人刚出监督机关大门即被殴打报复[18]。除此之外，在防治腐败上存在依据民众监督的呼声进行有选择地反腐的倾向，在运用民众监督的力量实现对权力的全面监督与全面治理方面存在不足。因此要改变目前的状况，实现执政为民、风清气正，必须在权力的制约与制衡上实现社会力量与庙堂的充分博弈，实现权力系统内部监督与民众监督的交相呼应，对权力变异进行全方位的有效制约与监督。通过把权力装在笼子里，置于阳光下，依托遍布全国城乡的十多亿不倦的电子眼的关注与洗礼，社会政治生活想不风清气正、廉洁时尚都不行。不同制度体系下腐败问题研究表明，漠视民众的力量、予公众监督重视不够是腐败猖獗的重要的原因，原波兰统一工人党领导人拉科夫斯基所言很能说明问题，“一般情况下，下面的意见，只有强化到无法阻拦时才有可能传到上面…而往往已经太迟”[19]。所以，强调公众监督，亟需恢弘与光大我党早期的“相信群众，依靠群众，发动群众”的群众路线，如果上级对下级一味惯着，下级对上级一味捧着，同级之间一味护着，就会出现上级监督太远、下级监督不敢、同级监督太软，这种官场固疾棘手难除，那就加强民众对官员陟罚臧否的评价权、话语权、否决权吧，使权力平素敬畏民众没什么不好，“共产党员…一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总要好一些” [20] 。　　

五、民众监督制度体系的构建与完善　　

马克思主义的反腐思想指出，防治腐败最根本的治理措施是大力发展生产力，而依靠民众监督，加强民主法制建设，构建预防腐败的科学制度体系是防治腐败最根本的出路。寻租理论则从减少政府干预市场的范围与项目角度，指出了防治腐败的另一条通路。腐败动机与成本理论指出，防治腐败须严刑峻法，提高腐败的成本，保持对其威慑力，推进民主，坚决防止专权与任意处置权。　　

民众监督制度体系的构建与完善，就是要加强民众的评议权、话语权、否决权，通过对权力的全方位观察、监守、督促，防治权力的腐败、堕落、蜕化，实现依靠民众监督从有选择的重点反腐到全方位反腐的战略转移，在全社会范围内形成“不廉洁就别当官”的制度文化与社会共识，打造风清气正、廉洁风行的政治文明与公平正义、诚实守信的社会风尚。不过，这还需要多方面的努力与推进。　　

(一)、权力运行程序阳光化。要使民众监督的电子眼发挥威慑与窒息腐败的作用，涉密情况除外，任何部门权力运行都要阳光化，让公众充分监督权力。权力所受监督越是充分，登门入府的诱惑也就越少，权力自我蜕变的可能就越小，腐败发生的可能性就越少。就保持与延伸防治腐败的权力阳光效应而言，还需要扎实做好一些工作: 1、权力系统内部切实贯彻民主集中制，防止集权与专权，推进民主决策、科学决策、依法决策，促进依法办事或执行，慎用自由裁量权、临时机动处置权。2、宣传贯彻《公务员法》，整顿公务员队伍，甄别清理公务员兼职现象，核实公务员身家财产，厘清公务员亿万身家现象。3、切实贯彻干部任前离任财务审计制度，推进领导干部财产收入定期申报与公示制度，防止权势晕轮效应下干部亲属或身边工作人员的腐败。4、构建工程招投标、政府采购、产权交易、土地转让等公开透明的交易平台，建设行政审批电子监察系统，以便于民众的参与和监督。　　

(二)、健全依法反腐、依法举报制度。基于目前反腐以及保护举报人规定的零散等特征，出于对腐败的零容忍，制定与实施《反腐败法案》，对腐败严厉惩处。基于历史与现实的交叉汇集现象，对所有贪腐实行财务限时入库，既往不咎，否则加倍刑罚惩处；制定与实施举报人权益保障法案，对举报者依法实行身份保密制，泄露举报人员身份以及因泄露举报人员身份致使举报人受打击报复的严厉追究其法律责任，对顶风冒险检举腐败的举报人进行一定的物质奖励与精神鼓励。　　

(三)、现代媒体引导与接应公众反腐信息制度。在《政府信息公开条例》、《民法通则》、《刑法》、《突发事件应对法》等制度规范的基础上，制定《大众媒体传播法》，及时接应民众监督的反腐信息，赋予媒体以调查、采访、核实、责任播发的权利，群众工作部有通告相关部门的义务；媒体有宣传、引导民众依法监督、有序监督的责任。　　

(四)、权力系统内部监督的接应与协调机制。无论传统文化怎样的根深蒂固，不管监督部门与一些部门有着怎样的瓜葛，内部监督与管治机构接应民众监督举报的信息平台必须全天候运转，实行接报协查首问制。未来，权力监督部门逐渐合署，人财物管理逐渐归中央统一领导与指挥，以减少反腐过程中重复立案、推诿、扯皮、掣肘等现象，更好地接应和落实民众监督举报的信息。　　

(五)、积极发挥人大、政协、民众监督的合力作用。把人大与政协听取行政、司法机关的工作汇报与巡视督促结合起来，并且允许大众媒体跟踪与公众旁听或质询。把人大、政协的评价和民众评议的否决结合起来作为对权力机关及其责任领导进行奖惩考核的依据。建立人民监督研究机构，创建并公开各级公职人员在岗清廉指数，把公众监督下公职人员操行的清廉指数纳入公职人员陟罚臧否的考核体系以及退养制度。　　

（六）、借用全国范围内开展的“三网联合”的媒体技术优势，推进民众监督。通过三网联合与千家万户相联系的媒体技术优势，构建全民评议政府工作及反腐举报与评价系统，构筑参与更广泛评议更可靠的公职人员在岗清廉指数体系。建设纪检、监察、审计、公、检、法等监督机构的接应协调落实平台，迅即处理民众监督的举报、控告等信息，推动与促进反腐倡廉工程建设，为打造清风廉政的太平盛世而努力。　　

参考文献:　　

①      马克思恩格斯选集，人民出版社，1995年版　　

②      列宁选集，人民出版社，1972年版　　

③      江泽民:在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告(1997年9月12日),《求是》1997年18期　　

④      胡锦涛:在十一届全国人大一次会议上的讲话，　2003-3-18　，人民网　　

注释:　　

[1]《邓小平文选》第 3卷[M]，人民出版社1993：313　　

[2]刘明波:《中外名家论廉政与反腐败》[M]，北京:人民出版社1994:310-312　　

[3][南非]罗伯特·克利特加德:《控制腐败》[M]，杨光斌等译，北京:中央编译出版社1998：78-84.　　

[4] [12]《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1983：292-293;332　　

[5][法]孟德斯鸠：《论法的精神》[M]（上册）［M］．北京：商务印书馆1982:154　　

[6][希]亚里士多德:《政治学》[M]，北京:商务印书馆1965：188　　

[7]刘义昆:《让公众害怕是公权力之耻》[N]，　2008-03-21　  上海：新民晚报　　

[8]刘颖：《辽宁庄河千名群众市政府前下跪反映腐败遭拒》[N]，萧湘晨报　2010-4-21　　　

[9]转引自王祖志:《孙中山五权宪法思想研究新见》[J]法学研究1999第四期：132　　

[10]童之伟:《法权与宪政》[M]济南：山东人民出版社2001:319-320　　

[11]杜力夫:《权力监督与制约研究》[M]吉林人民出版社2004：86-87　　

[13]引自薄一波著：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），北京：中共中央党校出版社1991：157　　

[14][美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》［Ｍ］华夏出版社1988:88　　

[15]《毛泽东选集》[M](一卷本)，北京:人民出版社1967：1328　　

[16]《未来10年10大挑战  腐败问题居首》[N]，人民日报-人民论坛　2009-12-24　　　

[17] [19]黄苇町:《苏共亡党十年祭》[M]南昌:江西高校出版社2004(2):66; 84　　

[18]《阜阳“白宫书记”一审判死缓》[N], 西部商报　2010-02-09　; 《德清县南路乡：纪委书记通风报信 村支书报复举报人》[N], 人民日报　2001-1-18　; 《国税干部实名举报遭报复》[N], 中国青年报　2006-7-19　　　　　

[20]《邓小平文选》（1938-1965）[M],北京:人民出版社1989:270