启动新一轮农村经济发展及社会保障改革的必要性与对策

启动新一轮农村经济发展及社会保障改革的必要性与对策　　

——对当前农村经济社会体制配套改革问题的探讨　　

王庆继　　

摘要：农村家庭联产承包责任制为主的农村经济体制改革，使广大农民真正享受到了改革开放的巨大成果。然而，家庭承包地对于老年人的养老保障功能进一步固化了小自耕农生产经营方式的稳固性，严重背离了农业社会化大生产和老年人社会保障发展进步规律。形成了同农业社会化大生产与联产承包责任制的矛盾，农村养老和社会保障问题与片面依靠土地养老的矛盾，城镇化加速、农业现代化发展缓慢与农村空壳化的矛盾局面。以农村社会保障改革为切入点，加快土地流转，与防止“农村空壳化”相结合，积极推动农业产业化经营为标志的新一轮农村经济及社会保障体制配套改革是逐步破解农村经济及社会保障发展困局的基本路经。　　

关键词：农村经济；社会保障；发展困局；配套改革　　

一、我国农村经济社会发展困局及社会保障状况分析　　

1、当前，我国农村经济发展及社会保障困局的形成。自1978年农村实行联产承包责任制为主的农村经济体制改革以来，整个农村社会面貌发生了巨大变化。在实施一系列惠农政策下，农民真正享受到了改革开放的巨大成果。然而，随着时间的推移，一家一户为主的小自耕农生产方式，释放农业生产力的空间已达到极限，日益成为农业社会化大生产发展的障碍。农村老龄社会的加速到来，家庭承包地对于老年人的养老保障功能进一步固化了联产承包责任制的小自耕农生产经营方式的稳固性，严重背离了农业社会化大生产和老年人社会保障发展的进步规律。由于从事农业生产比较效益低，生活质量差，青少年都向往城市就业，鄙视农村就业，千方百计通过高等教育和职业技术教育途径实现城市化梦想，造成“农村空壳化”现象，沿海发达地区个别地方已经出现无青壮年劳力从事农业生产的情况，内陆地区再过二十年甚至更短的时间，也会出现无青壮年劳力从事农业生产的情况。加上在城市化进程和农村老龄化加快的情况下，政府在采取政策措施，鼓励青壮年技术能手扎根农村创业，发展现代化、规模化、产业化、生态化农业，保证城乡协调发展，防止“农村空壳化”的重要性和前瞻性问题上认识不足。这三个方面的因素，构成了农业社会化大生产与联产承包责任制的矛盾，农村老年人社会保障问题与片面依靠土地养老的矛盾，农村老龄化、劳动力老龄化素质低与发展现代农业对高素质劳动力需求不足的矛盾。这三大矛盾已经成为困扰当前农村经济社会发展的严重问题。   　　

2、农村老年人依靠土地养老，生活困难，已经成为社会发展的制约因素。首先，农村留守老年人，主要依靠承包地养老，生活困难。尤其是70岁左右的老年人，大部分是建国前和建国后的一代人，经过了战争的洗礼，三年自然灾害，文化大革命，在半个世纪左右的时间里，勒紧腰带，交公粮，大搞农田水利基本建设，及价格双轨制所造成的工农剪刀差，国家从农民身上盘剥了巨额财富，用于共和国城市发展和工业的原始积累，他们做出了巨大贡献、付出了巨大牺牲，没有过上一天好日子。好容易盼来了大包干，又由于子女外出打工和在城市就业，现在又成了主要劳动力，有的三代人的田一人种。在土地资源紧缺的情况下，老年人仍按人均占有耕地，他们既没有文化又没有掌握现代科学技术，耕作上继续沿袭传统的一家一户小地块粗放式生产管理方式，耕作技术落后，地力严重下降，加上小自耕农生产方式下资金积累困难，致使农业基础设施和技术装备落后，严重阻碍了农业生产力的发展。其次，我国以山岭薄地为主，又加上老年人过去常年劳累落下的病痛，已无力从事繁重的农田体力劳动。尤其到了耕种和收获季节，是他们最烦心最忧愁的时候。再次，农村社会保障制度不健全，农村老人长期游离于社会保障边缘，很少有政策惠及他们，特别是困难低保家庭老年人生活更加困难，形成城乡不平等的二元社会保障格局，使农民根本不能享受社会养老保险待遇。现实迫使老年人继续靠耕种土地以维持生计。随着改革开放的深入，工业的发展，经济的进步，为实施工业反哺农业政策奠定了雄厚的物质基础，到了进一步加大反哺力度的时候了，为这部分老年人建立社会化服务体系，提供社会保障。　　

3、政府对农村养老工作虽然高度重视，但创新措施不够，没有取得理想效果。首先，在联产承包责任制改革时代，党和政府迫于生产力落后的局面，在改革开放过程中，不得不采取依靠承包地养老的政策，忽视了社会化养老方式及其体制探索，加上后续养老保险和其他的一些社会保障措施没有跟上，为此农村老年人失去了生活安全保障。其次，地方各级政府比较重视五保户，特困户的社会保障问题，对大面积解决农村老年人的社会保障问题，使农民从土地中解脱出来的重要性认识不足。在农村经济落后，财政收入困难的情况下，如何解决当前农村老年人的社会生活保障问题，经济发展缓慢及“农村空壳化”的问题，已成为考验我们党和政府执政能力的三大社会难题。 　　

4、传统的家庭养老方式受到挑战，孝德教育有待于进一步提高。　　

计划生育使农村家庭小型化，一对夫妇只生育一至两个孩子，形成一个孩子结婚后需要负责二到三代人的养老，养老负担沉重。在农村已经出现一些子女不养老的问题。如：个别地区甚至出现为养老、土地耕种和其他家务事问题而造成婆媳不和，媳妇动手打骂公婆的不良社会风气。有些老年人因失去劳动能力生活陷于绝望。因儿子不养老，自身生病等原因，生活失去依靠，被迫上吊自杀。单靠土地和家庭养老已经不适应社会发展的要求，已受到社会现实的严重挑战。因此，改革传统的家庭养老方式向现代社会养老方式转变已成为历史发展的必然。　　

二、破解农村经济社会发展困局的必要性　　

1、改善民生，加速城乡一体化进程的需要。现行的以承包地养老方式其弊端是不利于农村产业化规模化经营，也不利于老年农民的人身保障问题的解决。“老有所养”是党的十七大报告中提出的重要民生目标之一。养老问题尤其是农村老年人社会保障问题，并不能满足农村广大老年人的养老保障需求，已成为当前加速新农村建设，解决民生问题的最为突出的社会矛盾。有关资料显示：“目前，中国人口老龄化的速度居世界首位。2007年，我国60岁及以上老年人口已经超过1.49亿，本世纪中叶将达到4 亿多。与发达国家相比，我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄社会的，属于典型的未富先老，而且到本世纪中叶达到高峰。我们面临的人口老龄化挑战将比其他国家更加严峻。农村老年人口大约占全国老年人口的2／3。而农村经济社会发展水平远远落后于城市，使农村面临更为严峻的社会养老保障问题。”在人多地少的国情下，农村依靠土地养老的社会保障方式，已成为严重制约农村经济社会发展的瓶颈，必须统筹兼顾，长远规划，从根本上探索农村老年人养老保障问题。否则后续的社会问题，将更加严重制约我国农业现代化和城乡一体化的发展进程。我们的党和政府必须引起高度重视，未雨绸缪，制定规划，启动农村新一轮经济社会体制配套改革，加快推进这一历史进程。　　

2、解放农民，尤其是把老年农民从土地中解放出来，是实现农业现代化、产业化的重要社会前提。中国农业现代化，必须打破家庭联产承包责任制的限制，在保障农民权益的同时，其途径就是加快土地流转，扩大经营规模。如何解放农民？怎么解放农民？怎么进行改革，才能打破农村经济社会发展困局，是当前解决三农问题所必须面对的突出矛盾。当前农村发展困局的症结是农民对自己的生存缺乏安全感，生活无保障。最突出的问题是众多的老年人对土地的耕种和社会生活保障困难上。革除农村发展困局形成的原因是解开这个发展困局死结的根本所在。只有解决农村老年人的社会保障问题，使农民从土地中解放出来，社会主义新农村才能真正建立起来，才能更好地推进下一轮农村经济社会改革，为农业的现代化规模化释放更大空间。　　

3、以农村养老保险改革为切入点，加快推进农业产业化规模化为标志的新一轮社会经济体制配套改革是应对经济危机，发展农村经济，扩大内需的必然要求。随着农村老龄化问题日益严重，加上土地零散化经营与产业化生产矛盾的加剧，农村联产承包责任制对生产力的释放空间越来越小，对现代化农业的发展障碍日益明显。农民增收困难，尤其依靠土地养老的老年农民增收更加困难，进一步拉大了城乡差距，是造成农民消费能力不高，且停滞不前的根源。在当前农民占多数的国情下，在一定指标意义上说农民安则国家安，农民富则国家富。而农民安，国家富的最重要的评价指标之一，体现在最广大农村老年人的社会生活是否得到根本保障和现代化农业发展水平上。金融危机的到来，更加凸显出农村经济发展，对增加农民收入，扩大内需的极端重要性。积极推进新一轮以农村养老保险为主的配套改革，加快土地流转，尤其使老年农民从依靠土地养老保障格局中解放出来，加快农业现代化进程，对于增加农民收入，提高购买力，消化过度依赖国际市场而形成的过剩生产能力，摆脱经济发展受制于人的局面，以抵御经济危机或金融危机的冲击，解决这个长期困扰我国经济发展的问题有着重大意义。 　　

三、启动新一轮农村经济发展和社会保障体制配套改革，破解农村经济社会发展困局的基本思路　　

（一）总体思路　　

启动新一轮农村经济发展和社会保障体制配套改革，要作为一项复杂的系统工程来抓。要以解决农村老年人养老和社会保障问题为切入点，探索个人缴费、集体补助、社会帮扶、政府补贴、创新土地流转方式和现代化农业发展方式，鼓励工业资本下乡等有机结合的配套措施，鼓励老年农民和进城务工的农民工彻底从土地中解放出来，加快农业产业化进程为标志的新一轮农村社会经济体制配套改革，逐步构建城乡一体化的具有中国特色的社会保障体系和中国特色的农业现代化道路，是破解当前农村经济社会发展困局的总体思路。　　

（二）基本原则　　

1、以科学发展观为指导，坚持因地制宜，科学创新，由易到难，循序渐进，配套进行的原则。首先，根据各地实际，进行不同层次的创新试点，探索解决农村老年人生活保障问题的新路子。一要避免不顾经济社会发展实际，违背群众意愿，采取大搞全国一盘棋，一个步调，一刀切的做法。二要避免地方政府不管不问，放任自流，无所作为，只抓经济不管民生的问题。制定切实可行的农村养老保险改革计划，量力而行，分层次逐步推进，成熟到什么程度就推进到什么程度，建立多层次的社会保障体系，逐步向城乡一体化的现代保障体制过渡。在当前城乡二元结构，农村发展相对落后，财政资金严重短缺的条件下，可以发挥村民自治委员会的组织引导及中介作用，发展农民群众组织和政府补贴相结合的社会保障配套改革措施，充分发挥有限劳力资源和财力资源的最大社会保障效能，让最该需要帮助的人得到帮助。按照城乡社会经济协调发展和各地生产力发展实际状况，因地制宜，由易到难，在广大农民自觉自愿参与的前提下，顺序推进农村社会保障及产业化进程，逐步缩小城乡差别。　　

2、坚持量力而行、标本兼治、城乡协调发展的原则。当前农村经济社会发展水平的多层次性及其困局的复杂性，决定了新一轮改革的艰巨性、长期性和多层次性。要有战略思维，做好长远规划，各项措施配套进行。首先，农村社会保障体制改革要与农村经济发展水平，财力状况相协调，量力而行。其次，要坚持协调发展的原则。充分认识发展现代农业在国民经济中的重要地位。要重视农业发展，对防止“农村经济社会发展空壳化”的重大意义。防止出现城市化一条腿长，农业现代化一条腿短的局面，使二者协调发展。再次，应从治本上解决问题——以推进农村养老保险为切入点，找准打破困局的突破口。把养老保险、医疗保险和土地灵活经营方式的变革，同加大农业投资力度，加快土地流转，扩大农村产业化经营等配套改革措施相结合，加快农业现代化产业化进程。　　

3、坚持依靠党和政府政策支持，行政组织、协调、引导和群众自主创新相结合的原则。地方各级政府要加大对农村老年人民生问题的重视，出台重大政策措施，通过协调、引导、示范等方式，以解决经济发展缓慢，社会保障难的问题，作为深化农村经济社会体制配套改革的重点工程来抓。建议有关政府部门加强调查研究的力度，完善并落实有关政策措施。通过组建调查组，对农村老年人生活状况进行调查，把握农村老年人生活状况及生存的现实性要求，以及各地农村敬老、养老、助老、爱老先进典型经验。为有关部门研究、建立完善的农村养老保障体系，提供参考依据。地方政府要承担起创新工作方式的责任，行政上组织、协调、引导，探索并制定农业产业化和农村养老、敬老、助老新方式的政策，认真制定切实可行的指导性工作意见，发挥村委会的政策鼓励，行政上组织协调引导的作用，创新农业产业化规模化经营及其社会保障新方式，并对于群众自主创新的成熟的养老、敬老、助老方式，进行指导性推广。　　

（三）路径选择　　

按照地方经济发展实际，区别对待，分层次规划农村经济发展及社会保障改革进程。　　

1、认真贯彻十七届三中全会精神，积极探索与农村社会经济实际发展水平相适应的，与时俱进的推进农村经济和社会保障体制改革进程，逐步构建城乡一体化的中国特色的经济发展及社会保障新格局。（1）继续创新和完善农村低保制度，巩固并推广已有成果。在健全政策法规和运行机制基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。各级地方政府要根据自己的实际情况，逐年提高农村低保标准幅度，并形成制度，重点提高因病、因残、年老体弱丧失劳动能力而致贫的老年人的农村低保补助标准。（2）对落后地区，要因地制宜，量力而行，根据地方财力状况，创新农村老年人养老保障方式。探索政府出一点、青壮年劳力按耕地面积比例抽一点、土地租金或入股收入一点、农民敬老协会帮扶一点的社会保障体系的新路子，以解决老年人的社会保障问题。（3）制定优惠政策，鼓励经营大户租赁老年人土地、吸收老年人入股和增加投资等方式扩大生产经营规模。如：提供技术支持、加大资金扶持力度（增加农业规模化生产贷款或加大政府补贴力度）、对租赁老年人土地和入股等方式扩大规模的经营大户给予补贴等措施，鼓励规模化、现代化、生态化经营。（4）对经济发达且条件成熟的地区，可以以农村社会保障体制改革为切入点，采取个人交养老保险费、政策鼓励老年人出租土地或入股等流转方式取得收入与政府承担部分养老保险费补贴相结合的养老保险模式，逐步提高政府拨款比例，使老年农民放弃土地经营权，彻底解决农民的社会保障问题。（5）对现在已经达到70岁以上的老年农民，可以采取由政府供养与土地流转收入相结合的保障模式，使之彻底解除对土地养老的依赖，加快推进农村土地流转进程。　　

2、加强基层乡镇政府和村委会在创新基层农村群众组织、农民协会中的组织、引导、协调作用，提高农民组织化水平，解决现代化农业发展和老年人社会保障问题。基层乡镇政府和村委会担负着创新农村社会组织及协会等的组织作用，组织农村青壮年劳力发展农业生产，提高农民的组织化程度，搞好孤寡老年人帮扶组织化等义务。如：创立农村帮困敬老协会和老年人自助协会等群众组织形式，解决老年人生活保障问题。政府和村委会给予组织支持、技术支持、劳力帮扶及资金支持等。建立由政府和村委会组织、引导，老年人自愿以土地入股方式参加的自助协会，制定协会章程，推选会长和经理，在协会内部实行公司化现代化管理。通过利用各种渠道筹集资金，在协会内部建立基金会，其基金用于雇人雇机械、用于统一管理、统一经营、统一收获，创新农村工作新方法，以解决农村社会化生产和老年人社会保障问题。在这个过程中对涌现出的尊老、敬老、助老、养老先进典型村居，先进个人给予物质奖励和精神鼓励。这样既扩大了生产经营规模，有利于向现代农业发展过渡，同时起到减轻落后地区政府的财政负担，增加部分农村青壮年劳力收入，还有利于形成敬老爱老的新风尚。　　

3、实施配套改革，防止农村经济社会发展的“空壳化”。（1）实施科教兴农、技术支农、以工补农、金融扶农、工业资本投资农业战略，加快土地流转全国性立法，制定青壮年技术能手扎根农村创业规划，鼓励他们扎根农村发展现代农业，防止农村经济社会发展“空壳化”局面的出现。抓住当前城市化老龄化加速和惠农措施深得民心的机遇期，实施科教兴农战略，制定农业科技教育和资金支持政策，加强对农村青年的农业科技教育，培养现代农民，提供人才支持，解决农业发展后继乏人的问题。（2）实施工业资本投资农业，加快农业产业化、现代化、集约化发展战略。实施科技下乡资金下乡工程，制定工业资本投资现代化生态化农业优惠政策，并提供资金、财政补贴相结合的政策支持，促进现代化农业发展。（3）加快全国性土地流转立法，规范土地流转秩序，制定鼓励土地流转的优惠政策，以扩大土地经营规模。制定土地流转法律，或者规范土地流转条例，加强土地流转管理，规范土地流转秩序，保护合法土地承包权益，避免流转纠纷，以维护社会稳定。在适当提高土地入股、租赁收益，稳定土地承包经营权，创新土地流转方式和经营方式。在群众（尤其是老年人）自愿的前提下，允许农民通过多种形式如转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，鼓励土地向种田能手、种田大户转移，扩大土地经营规模。制定土地流转优惠政策，鼓励农民流转土地。如：制定农民工用土地换保险、子女教育、进城买房、租赁廉价住房等优惠政策，千方百计解决农民工就业难、创业难、治病难、住房难及其子女入学难等问题，加速农民工的土地流转进程。（4）实施有文化有技术的青壮年回农村创业规划。对有文化有技术的青壮年扎根农村创业，政府提供资金支持（如用于农田道路建设，基础设施建设的资金支持，改善耕作条件）、技术支持、机械设备支持及现代管理方式支持等，为发展现代化规模化农业创造条件，以防止“农村空壳化”，以免影响中国粮食安全，延缓农业现代化进程。通过以上措施，促进和完善中国特色农村社会保障体系建设，破解农村经济社会发展缓慢，民生问题解决难的局面。