从与政府的关系看国有企业的特点

　　从与政府的关系看国有企业的特点

　　作者：王国胜

　　在这里所说的国有企业是指国有独资及国有控股企业。国有企业的国有股权归全体人民所有，由国家代表全体人民来行使。而国家又是通过各级政府去具体行使国有股的所有权的，这就使各级政府与国有企业之间存在着与其他经济主体不同的特殊关系。

　　这种特殊关系，主要体现在以下几个方面。一是国有企业的设立、变更等重大事项要得到政府的同意批准。二是国有企业的重要管理人员由政府派出或决定。三是政府能够以所有者的身份对国有企业进行监管。四是政府可以根据国有企业的类型、任务等来决定其经营管理模式。五是政府可以决定国有企业中源于国有股权的收益分配。国有企业与政府的这种特殊关系，显然不同于其他经营主体与各级政府的关系。它源于各级政府的国有资产出资人地位，源于由各级政府行使的国有企业所有权，已由国家法律和各部门、各级政府的法规等明确规定。

　　国有企业与政府的特殊关系带来了国有企业的一些特点。

　　第一，国有企业是实施政府经济发展规划的最可靠的力量。

　　由于国有企业的设立、变更等重大事项要得到政府的同意批准;由于国有企业的重要管理人员由政府派出或决定;由于政府能够以所有者的身份对国有企业进行监管;由于政府可以根据国有企业的类型、任务等来决定其经营管理模式;由于政府可以决定国有企业中源于国有股权的收益分配;这些决定了国有企业不可能不按照政府的要求进行生产经营活动，决定了国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业在国民经济的各个领域，特别是在基础产业、基础设施方面，在事关国家安全、担负重大任务方面，在保障国计民生方面，都发挥着不可替代的作用，做出了重大贡献。

　　第二，国有企业对政府违背市场规律的指挥最缺乏抵制力。

　　由于与上述第一条同样的理由，国有企业也难以抵制政府违背市场规律的错误指挥。当政府执意要推动落实一项决策，对国有企业提出相应的要求时，如果国有企业抵制，政府就有可能以所有者或出资人的身份行使对国有企业的法定权力，包括更换企业重要管理人员、变更重组企业等等。否定政府的这种权力是不可能的，因为政府是所有者或出资人;简单地要求政府放弃这种权力也是不对的，因为政府的这种权力也是国有企业沿着正确的方向前进、在社会主义市场经济中发挥不可替代的积极作用的重要保证。

　　第三，国有企业既可能受到以所有权为依据的更多监管，也可能存在这种监管的缺失。

　　政府做为社会经济秩序管理者要对社会主义市场经济中的各种经营主体进行行政监管，这可以说是政府的社会权力的行使。由于政府又是国有企业的出资人，政府又可以以所有者的身份对国有企业进行监管，这种所有权的行使当然只限于国有企业和国有资产。政府做为所有者对国有企业的监管，可能比其他所有者对企业的监管更多。比如，其他所有者对企业进行监管的目标一般来说是追求所有者的利润最大化，而政府这种所有者一般来说还要考虑社会整体利益，因此，不允许损害消费者和社会利益的行为。但另一方面，政府这种所有者的监管又可能发生缺失。因为政府的当事人只是代理人，其直接利益关系远不及其他所有者与企业的利益关系。这也是必须正视的现实。

　　第四，国有企业与其他经营主体相比更容易得到政府的优惠，也更容易逃避政府的行政监管。

　　国有企业更容易得到政府的优惠有两方面的原因。一是因为许多国有企业提供公共产品和公共服务，还有一些国有企业承担着特殊重大任务，因此，与财政支出关系密切，有时对其进行财政补贴是必要合理的。二是因为国有企业重要管理人员要由政府派出或决定，因此，与政府的联系更为紧密，与政府工作人员相互更为熟悉。在这种情况下，就容易发生一些国有企业得到不应当得的政府优惠，或者是多得到政府优惠的问题。由于与上述情况大致相同的原因，国有企业也更容易逃避政府做为社会管理者进行的行政监管。无论是更容易得到政府的优惠，还是更容易逃避政府的行政监管，都妨碍了其他经营主体与国有企业的公平竞争。这既不利于其他经营主体，也不利于国有企业的健康发展。

　　从国有企业的上述特点来看，国有企业既有优势，也有弱项。因此，既要看到国有企业的优势，又要正视国有企业的弱项;既要发挥好国有企业的优势，又要努力克服国有企业的弱项。为此，应当注意以下几个问题。

　　第一，必须对国有企业分类管理考核。

　　分类管理考核国有企业对于发挥国有企业的优势、规避国有企业的弱点具有特别重要的意义。区分公益类国有企业与商业类国有企业，区分担负重大特殊任务的商业类国有企业与充分竞争的商业类国有企业，可以根据企业的不同类型和担负的不同任务，来确定政府做为出资人对它们的要求和管理的模式，确定政府和企业各自的权力范围。对公益类国有企业和担负重大特殊任务的商业类国有企业，政府应当管的多一些;对充分竞争的商业类国有企业，可以更注重考核市场竞争和保值增值状况。这既能保证国有企业发挥好在社会主义市场经济中的积极作用，又有利于限制政府做为出资人对企业的不当干预和指挥。

　　第二，对决策失误必须分清责任，严肃追究当事者个人的责任。

　　由于各级政府是国有企业的出资人，行使国有资产的所有权，无论对哪一类国有企业的生产经营决策都会产生影响。在有些情况下，甚至会有决定性影响。因此，考核评价国有企业的生产经营状况，必须首先分清国有企业和行使所有权的政府各自的责任。谁决策谁负责，不应由政府承担国有企业决策失误的责任，也不应由国有企业承担政府决策失误的责任，更不能含混不清，无人负责。对决策失误必须严肃追究当事人的责任。不能用对企业的责罚替代对当事人的责罚。因为国有企业的损失是全体人民的损失，不应让全体人民为个别责任人买单。无论是行使所有权的政府的当事人，还是国有企业经营管理的当事人，都应当对自己的决策后果承担责任。

　　第三，必须强化出资人对国有企业的监管。

　　政府做为出资人对国有企业的监管是以所有权为依据的监管，是所有权的一种重要的行使方式。社会主义国家的政府和国有企业的性质决定了这种监管不仅要求国有企业提高经济效益，而且要求国有企业奉公守法，要求企业管理人员恪尽职守、清正廉洁、当好职工的带头人。强化这种监管，国有企业就会有更多的优势。反之，疏于这种监管的确会造成所有者缺位，由此会产生一系列问题。而进行这种监管的主要责任在政府，因为政府是国有企业的出资人。政府应当高度重视、大力加强这方面的工作。对在监管工作中不负责任、玩忽职守的行为，要严肃问责、坚决惩处。

　　第四，必须把国有企业得到的优惠与承担的任务责任挂钩。

　　国有企业所以能得到政府优惠，或者是因其承担了提供公共产品或公共服务的任务，由于这种任务的特点，使其没有政府优惠单靠自身效益不能持续经营;或者是因其承担了比如事关国家安全的特殊重大任务，没有政府的优惠这些任务不能完成;或者是因其在进行国家鼓励的技术或产品创新。这是国有企业得到政府优惠的唯一理由。因此，国有企业得到政府优惠必须与其承担的任务责任挂钩。对此应当进行严格的核实测算，履行严格的程序，必要时应由社会公开监督，以防范冒领政府优惠、假公济私的问题发生。当然，对得到政府优惠的其他经营主体也应当照此办理。

　　第五，必须坚决打击与国有企业相关的腐败行为。

　　能否有效地打击和遏制与国有企业相关的腐败行为是能否发挥好国有企业的优势、克服国有企业的弱项的关键。由于政府与国有企业的特殊关系，由于政府做为国有企业出资人的特点，在国有企业的经营决策方面、在国有企业的监管方面、在国有企业争取政府优惠方面、在国有企业与行政管理的关系方面等，都容易滋生腐败。不解决腐败问题，各种制度安排、各项政策措施都不能充分地发挥作用。只有坚决打击、有效遏制与国有企业相关的各种腐败行为，国有企业才能不负党和人民的重托，发挥主导作用，占据主体地位，在社会主义市场经济中健康发展，充分发挥积极作用。