温铁军谈04新政与05展望：政策执行深度是实现“三农”问题新突破的关键

04新政与05展望
温铁军  (中国人民大学农业与农村发展学院院长、三农问题专家）                   
   政策执行深度是实现“三农”问题新突破的关键                    
（此文已经在广州日报发表）

                            2004年新政之最大者，莫过于“免赋”
     记者：刚刚过去的一年，应该说是“三农”发展值得欣喜的一年：减免“农业税”的步伐在各个地区要超出预期，农民开始返回自己的田地，农民增收效益初次显现，全国粮食产量也有大幅度提高。你怎么看待去年“三农经济”发展？
　　温铁军： 去年农业与农村经济取得一些突破性进展举世瞩目，过去一些重点、难点问题都有了让人振奋的突破。但，我认为用历史的眼光看，2004年新政之最大者莫过于免赋——农业税的减免。为什么这样说呢？回顾过去可以发现， 我们上世纪70年代末80年代初落实了均田，即家庭承包制，但当时没有同时实现免赋，20多年后的今天，国家终于有条件可以采取免赋政策了。对于农民来说，就是一个非常清楚的信号：以后种地不用交钱了！与此同时，中央不仅实行免赋政策，还给农民增加了三项补贴，从此农民种地可以得钱，农民从农业上确实得到了好处。这既有历史意义，也有现实意义。
　　另外，对于党的第三代、第四代领导集体而言，减免农业税是有明显前后政策思想继承性的，是一以贯之的。
    04新政之其次者，是中央政府下决心停止半年征占耕地的审批，并且采取了其他配套的办法，有效地保护了农民利益；刹住滥占耕地的歪风。这也是防止继续出现严重社会问题的重要措施。2004年耕地减少的幅度明显低于2003年。尽管引起很多不同意见，但贯彻这项政策本身就是对执政党执政能力的考验。只有切实有效地贯彻了中央宏观调控的指导思想，才能缓解过去绷得过紧的社会关系矛盾，抑制住呈暴发态势的社会问题，总体上利大于弊。此外，上世纪90年代中期征占农民用地，曾经导致银行不良资产大量增加；这次则是在银行不良资产还没快速增加的时候提前刹车，有利于预防金融危机，同时降低投资过热。这项政策10月底到期之前，中央出台了加强土地管理的文件，强调要对土地征占给予高门槛政策，有效地提高了征占土地的代价，使过去各地“以地生财”、“以地套现”的成本提高了，在抑制经济过热的同时也防止了不正之风。
　　04新政的第三大政策是2004年一号文件明确强调进城打工农民视同产业工人对待，意味着农民工应该得到国民待遇。其中总理为进城农民工讨工资是个标志， 2003年前出现了高达千亿以上的大规模欠薪，采取了一系列措施以后，2004年可以说是解决欠薪问题幅度最大，速度最快、效果最好的一年，这体现了农民进城务工政策开始部分地得到贯彻。同时，在其他有关方面也逐渐在落实给农民工以国民待遇的指导思想，有很多具体政策，例如教育、社保、工会等方面政策都纷纷出台。促进农民工进城务工的政策思路也早在几年前就提出了，温家宝没有就任总理之前就已经做过很多努力，例如2002年他就指示有关部门研究，如何打掉农民进城的门槛，2003年1月这个文件完成，温家宝亲自批示作为国办一号文件发出。到2004年，这方面的指导思想进一步变成在社保、医疗、就学、就业等方面都要对农民工实行低门槛政策，并且要国家财政拿钱，六部委实行“阳光工程”，为进城农民工搞就业培训，让他们能够落地生根。
　　可见，这第三项政策主要在于重视进城农民工的国民待遇，体现了以人为本，体现三个代表重要思想，体现党中央提出的全面小康的重大战略转变。
　　另一方面，同期个别地区出现民工荒的问题，有些人因此批评说，中国的劳动力价格低廉是惟一的竞争优势……。这些批评者的观念太陈旧，仍然是十六大以前的观念，不是新世纪以人为本的观念，更不是三个代表重要思想的观念。因为，目前，进城农民工数量其实并没有减少，整体上2004年进城打工者及其家庭人口16900万人，比2003年增加大约三千万。同时由于国家加快了农民工就业培训力度，更多的劳动力适合在城市就业，但仍然有个别地区出现民工荒，这就值得当地政府思考。
　　当然，对于广东以往的经济模式，打工者的国民待遇问题确实是个重大的挑战，因为珠三角经济基本上复制香港经济的模式，香港经济发展主要靠加工贸易，不像浙江、江苏靠一般贸易，每一个生产链条的每个环节形成的收益基本上都在当地；而加工贸易基本上是两头在外，赚的主要就是地租和劳动力的剩余价值，亦即农业用地转为工业用地的收益，和外来打工者的工缴费，而这两个收益来源其实都不需要当地人有多么高的素质。现在利益分配机制已经形成，要调整过来，确实会有很大困难。
　　当然，广东可以向内地转移劳动密集型产业，并且在转移的过程中形成新的技术密集或者资本密集型产业。但在长期全球化的过度竞争压力之下，我国劳动力价格已经被压到最低，《劳动法》执行不起来，过去又没有把利润变成研发的投资，这是全国大部分以加工贸易发展外向经济地区的通病。
    04新政的第四个方面是农村公共政策，中央财政在最近几年日益朝向公共财政方向转换，胡锦涛总书记明确强调教育、卫生、科技、文化等公共开支重点向县以下农村倾斜。以往70%的国家计划内农业投资与农民没有直接关系，主要用于大的项目。2004年国家用于农业的投资逐渐主要地投向与村以下、农民息息相关的小项目，各地在加大落实力度，直接让人民得利，也就是说胡锦涛同志立党为公，执政为民的指导思想，已经在国家的具体政策上得到明显的体现。   
  
   记者：我们了解到你一直强调中国三农问题是一个长期问题，针对三农问题现状，你也曾经提出“市场失灵＋政府失灵”的问题。那么，对2004年的三农问题的突破，是暂时性的 还是一个美好前景的序幕呢？
   温铁军： 回答这个问题之前，我想先提一个建议：建议大家多关注、理解2004年中国三农问题突破性发展的政策背景。这可以让人们看清这个发展是哪里来的，也就会知道以后的路怎么走，2005年的三农问题关键在哪里。
   2004年是新政特点最为突出的一年。从宏观上看，新政有一个非常清晰的过程。
　　因为三农问题引发了一系列中国社会关系的紧张，在提出科学发展观之后，中央强调宏观调控。中央是高瞻远瞩的，温家宝总理认为，宏观调控是基于对农村农业形势的担忧。温总理在讨论宏观调控时明确指出，中央宏观经济的精神和政策贯彻起来有困难，最主要的问题在于认识不统一，各地各行业不了解宏观调控到底从何而来。
     回顾2004年的重大农村政策出台， 第一个的背景是，受经济过热和经济发展过程中不健康因素的影响，2003年几乎是建国以来耕地面积减少最快的一年，减少了三千多万亩耕地，一年就突破了国家原定在2010年要坚持控制的耕地面积不少于18.82亿亩的指标，但2003年耕地总面积提前7年跌破18.82亿亩。经济发展靠占用土地拉动开发区建设、房地产建设，表面上看GDP上去了，但这样的经济发展是不可持续的，非常要不得。中央曾在2003年下了很大的力气，都没有刹住滥占耕地所导致的国家总体经济安全问题，同时各地因为滥占农民耕地而导致的上访告状非常多，各地反映上访告状中近三分之二比例是由于土地征占而引发的。经济关系绷得太紧，社会关系绷得太紧，绷得太紧就会断，所以这显然是短期行为。从客观来讲，这些短期行为是由某些资本力量和地方权力结合而造成的。同时，耕地面积的大幅度减少又带来了另外一个问题，即2003年粮食播种面积降到低于15亿亩，我们知道，要是粮食播种面积低于16亿亩，就根本谈不上有经济安全可言，人均粮食占有量也降到20世纪90年代以来最低，说明粮食安全已经碰到底线，这样肯定是不可持续的。正是由于粮食播种面积减少和粮食产量降到20世纪90年代以来最低，导致粮食总供给与总需求之间有一千亿斤的缺口。2003年秋收季节粮价不降反升，并且上升持续了一年，粮食作为一种基础产品价格上升，导致消费物价指数也跟着不断上升。尽管相对来讲，到2004年的上半年消费物价指数上涨只是超过5%，仍然算是温和地上涨，但它却隐含了一系列的经济关系失调的问题。简而言之，正是由于2003年滥占耕地，粮食播种面积下降，粮食产量下降，供需予盾突出，导致消费物价指数上涨，问题显得比较突出，引起中央高度重视和关注，因而提出中央调控，2004年的重大农村政策、三农政策出台，其实和宏观形势高度相关，它并不是孤立的。2003年中央强调三农问题是全党工作的重中之重之后，2004年进一步强调是全部工作的重中之重。中央一再地强三农政策的重要地位，不是空穴来风，也不是一般学术界所理解的农业问题，而是与宏观经济的发展能否可持续高度相关。
    另一个背景也值得一提，它和2002年中共十六大提出全国小康的总体发展目标高度相关。十六大政治报告史无前例地写进了一个理论概念，就是城乡二元结构，针对城乡二元结构的制约性体制障碍，提出城乡同时协调发展，这在十六届三中全会成为五项统筹之首。当时温家宝总理在讨论说，2002年提出全面实现小康，离2020年实现这个大目标就只剩18年了，而重点难点都在农村。强调三农问题、强调城乡二元结构这个重大体制性障碍，是十六大提出全面小康的针对性问题。胡锦涛总书记也明确讲过，现在到了工业反哺农业，城乡反哺农村的时候了。这都与十六大提出全面小康大目标高度一致，十六届三中全会强调五项统筹，强调以综合发展取代单纯追求GDP，接着2004年年初，中央党校召开省部级高级干部研讨班，专门论述全面科学发展观，强调以人为本，与此同时，中央以三个代表重要思想为指导，2003年七一文件强调立党为公，执政为民。执政党作为国家的领导，如何贯彻全国小康和化解三农困境成为重大战略问题。这些已经构成新的战略转变时期的指导思想，而其中对农业农村的重视，应该说是这个新的指导思想非常合逻辑的产物。  
     
    记者：根据你上面的背景分析，应该是说基本肯定了我们目前三农政策的正确方向和前景。
    温铁军：可以这样认为。就在2004年即将结束的几天前召开的中央农村工作会议表明，今年中央“多予少取”的“三农”政策不变。建设部前不久也表示要在2006年底前审清拖欠民工工资案。这些都说明2005年“三农”政策的走向 。所以，我要说如果预测2005年三农问题有哪些新突破，关键就一点：看我们在政策的延续性和执行深度如何。我们既然好戏已经开始，当然坚信以胡锦涛为总书记的党中央会继续把好政策坚持下去，坚信国务院会更进一步加强政策贯彻力度。可以看到，政策的连续性和稳定性是非常令人欣慰的。无论是财政还是国家投资，都继续加大对农业的投入，重点用于加强农业生产建设和加强农村基础设施建设，可以说是2004新政的延续。为了保证农业持续发展和长期粮食安全，加强农业综合生产能力和抗灾能力是当前的现实问题。其一，如果2005年出现天灾，恐怕会出现农业的下滑，在此情况之下，中央加大农业投入，这个政策是英明的。其二，随着减免税的力度加大，农村基层，特别是县以下公共组织动员农民从事农业基本建设的能力也在下降。如果这个时候政府不加大投入力度，尤其是不加大对农村基础设施投入的力度，农村的形势会因为某些环节出现问题而导致新的矛盾。从这两个方面看，都需要今年加大投入力度，同时加大公共财政转移支付的力度，公共财政转移支付和政府农业投入重点放在提高农业综合生产能力上。
    第二，由于2004年维持了经济的稳定增长，宏观调控取得初步成效，剔除了经济增长的不良因素，因此2005年中国经济总体上来说仍然会维持较快的稳定增长，一般认为预测2005年中国经济增长速度仍会在8.5%以上，接近9%。因为宏观调控的有效到位而防止了大起大落，仍然可以有效地拉动农民的非农就业。这样看来，一方面农业政策稳定、连续，且有加强的趋势，另一方面非农就业由于宏观经济总体看好，农民收入稳定增长是可能的。
    第三，伴随着今年减免税力度的加大，农村基层以农民为主体的各种社会组织和经济组织的发展将出现新局面，各地农民发展协会、合作社的势头已经兴起。全国人大对农民合作社的立法也将加快，财政、农业有关部门扶持农村各种协会、合作社的发展。一方面，政府正在逐渐改变其不适应农村生产力发展的某些环节，另一方面，政府又扶持农村良性组织的健康发展，这使农村社会经济形成一个相对合理稳定的结构，有效地实现可持续发展战略，构建和谐社会。
    第四，农民权益保护法也即将出台，工会要在农民工中建立工会组织，各级司法机关为农民工的权益保护提供免费法律援助，国家在社会保障制度方面越来越向农民工倾斜，让他们得到国家的基本社会保障，教育也在改变过去的制度，尽可能让进城农民工的子女能够就学，方方面面的政策正在落实，所以在2004年提出并开始贯彻的，在2005年将进一步得到完成落实，农民工享有农民国民待遇正在成为现实。
    从这四方面来看，2005年在缓解三农困境方面会有进一步的表现，也会有新的成效。
  
   记者：你一直被称为“中国农民的代言人”，给人更深刻的印象是对三农问题的深刻忧患。那么你觉得在2005年三农问题和难题在哪几方面呢？
   温铁军：问题和难题当然也有，首先，2004年农民收入较快增长的重要因素是粮价上涨，而2005年这个因素将不再明显，甚至会导致回落，对农民的收入增长产生影响。第二，农业税减免的同时基层管理问题可能会上升，如何发育农村良性组织健康发展恐怕还需要有力的办法进行解决。第三，实际上农村金融改革仍然没有得到解决，高利贷泛滥。这些重点问题决定着我们的三农问题仍然是长期的、深刻的。
    ”