于建嵘、吴思做客强国论坛：谈“新农村建设”背景下的乡镇综合改革

　
嘉宾于建嵘、吴思（左）做客强国论坛

　　编者按 2006年12月8日14：00，社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘、著名学者吴思做客强国论坛，以“新农村建设”背景下的乡镇综合改革”为题与网友在线交流。 　　 　　

访谈全文

　　【于建嵘】：各位下午好。很高兴来到强国论坛与吴思老师一起探讨乡镇体制问题。 　

　　【吴思】：各位网友好，我今天是陪于建嵘老师谈农村问题。我趁机向他和大家请教和学习。 　

　　[三农之剑]：给于建嵘先生提问：三农问题的重中之重是什么？ 　

　　【于建嵘】：我认为“三农”问题的重中之重是农民问题。如何使农民过上幸福和谐的生活，是“三农”问题的关键。为此，需要增加农民的收入，保护农民的合法权益，使农村社区和谐。 　

　　[资本平均主义即社会主义]：请问嘉宾同志：乡镇一级政府能否取消？ 　

　　【吴思】：乡镇政府能否取消我觉得这个问题完全由农民的需要决定，在有的地方，比如说东南沿海的一些乡镇，当地经济非常发达，农民或者是农村更准备就是那一片社区，对公共服务的需要很广泛，需要量也非常大，比如说像治安、环保，这些不仅不能够取消，还需要加强。但是有一些地方乡镇政府职能在贫穷落后的地方可能除了取消了农业税之后，他们的事情就很少了。有一些像计划生育的事可能更高一层也能做起来，但是无论是乡镇这一级存在还是取消，我认为这个选择权应该在当地的农民手里，因为他们是纳税人，如果他们觉得需要大量的公共服务和公共产品，他们可以通过自己的选举，通过自己纳税是的数量决定政府的规模，和它所需要服务的领域，当然这只是从理论上说的道理。在中国目前这个由农村作主，通过选择农民决定规模，农民决定公共产品、公共服务的数量和质量这样的设想，还没有实现。我是希望，这次新农村建设，能包括这个内容及可以把农民当家作主决定政府的职能和设立与否成为未来社会主义新农村建设的一个重要特征和标志。 　

　　[风城浪子]：请问嘉宾，您觉得逐步取消乡镇一级，形成省管县（市）、县（市）管村的三级管理体制是不是未来改革的方向？　

　　【吴思】：刚才说过乡镇这一级是否取消，取决于当地农民对公共服务的需要量的大小，在东南沿海、例如在温州的一些乡镇，他们对于治安、水利、环保这些公共产品的需要量非常巨大。农民也原以为此掏钱，这样的乡镇政府就没有任何取消的理由，有一些乡镇政府除了收费就不干什么事，这样的政府农民肯定希望取消。我觉得这一切如果要是把民主的原则贯彻到底都应该让推行自己决定，他们愿意掏多少钱维持一个多大的政府，或者干脆就取消这个政府，由他们自己说了算就是了。 　

　　[网友]：乡镇政府还有那些职能让它有存在的必要？ 　

　　【于建嵘】：对乡镇政府的职能问题应该根据新农村建设的需要来考虑。新农村建设的主体是农民，但政府应该起到主导作用。乡镇政府应该怎样在新农村建设中发挥它的主导作用是一个很重要的问题，需要我们认真研究。目前，乡镇政府要承担国家的一些管理职能，同时要承担一些社会公共管理职能。但是，它不应该承担过多的经济管理的功能，因为它是政府。 　

　　[鬼谷卧龙]：嘉宾;很多农民都认为乡镇政府不但没有帮农民致富,大部份都成了农村黑恶势力保护伞,利用权力在侵占矿产,资财.您认为有吗? 　

　　【于建嵘】：在我看来，乡镇政府成为农村黑恶势力保护伞的现象在一定程度上是存在的。这个问题原因较为复杂。讲到底，还是由于有利益博弈问题。政府的权力如果对农村社会资源的分配有过大的影响，对政府和干部的行为没有必要的监督，就必然会使农民的利益受到损害。农村黑恶势力与某些基层政权勾结在一起，这就使处于弱势的农民利益受到更大的损害。　

　　[会宇天神]：两位老师：新农村建设能不能推广河南南街村经验？　

　　【于建嵘】：我认为中国农村很大，各个地方的情况不一样，河南南街村的经验并不一定适合其他的地区。各个地方的农村应该因地制宜，根据自己的情况规划和建设新农村。　

　　[杜康]：于老师，听说你在湖南乡下做了几年田野调查，能谈谈你的经历与感受吗？ 　

　　【于建嵘】：我在湖南调查主要可以分为两个阶段：第一个阶段就是当年为了写博士论文，沿着毛泽东当年湖南农民运动考察的路线进行调查，它是考察历史，从中发现了一些现实问题。第二个阶段是到社科院工作之后，主要是调查农民的维权抗争。总的感觉是，第一个阶段因为是对历史的追究，相对讲，没有那么大的阻力。第二个阶段因为研究的是现实问题，所以不大讨人喜欢，也受到各种攻击。总的感觉，确实很艰难，但是能够发现一些现实的问题，还是感到很高兴。 　

　　[东京屠夫]：请问嘉宾，“包产到户”政策好在哪里？ 　

　　【吴思】：包产到户之前是人民公社制度，比如说像大寨80户人家，你少刨80镐，自己才损失一镐，你刨80镐，才有你自己家一镐，剩下那79镐就要靠思想政治工作、道德自觉和阶级斗争的压力来补足，但是这些全加起来，也不见得补足29镐剩下那些一半以上的空白就体现为怠工、磨洋工。但是他们在自留地里，每刨一镐都是自己的，大包干就是自留地的扩大，大包干的激励机制是人民公社大田的80倍，他对偷懒的惩罚也是公社大田的80倍。这就是大包干政策的好处，大包干一出来，有的大队包，旁边的大队不包，万里到安徽就看到过这种情况。包了的每亩产量一千斤，没包的每亩产量500斤，在这个意义上大包干比人民公社至少好一倍。 　

　　[半岛愚公]：“包产到户”好啊！大田变成小田，机械化作业变成刀耕火种，水利设施坏了没人修，冬季不用搞农田基本建设，家家户户忙着赌牌。 　

　　【吴思】：什么事都有利有弊，庄稼的生长是一个综合性的过程，天、地、人都在其中起作用，天、地作用是固定的，人的作用是可变，大包干之后人的积极性发挥起来，和干多干少的差别有四五倍的差距。及时这时其他方面有损失，有利有弊的“利”有足够抵偿那些“弊”在这时如果要想找到一个只有“利”没有“弊”的政策恐怕太理想主义的。 　

　　[集体所有制]：嘉宾：自给自足的包产到户，是落后的！集体合作社是不是比较好的进步阶段呢？ 　

　　【吴思】：我觉得无论是单干还是合作，都是一种谋求利益的方式，如果合作的成本很高，都用在勾心斗角上，所获得的利益还不足以弥补勾心斗角，那就不如单干了，如果单干实在解决不了问题，非得合作不可，合作的利益大于合作的成本，就合作。合作单干并不是区别好坏的一个标志，而是争取利益更多、更少的不同方式。完全不必用这个作为判断是非的标准，农民很清楚自己的利益在哪里，如果他们觉得合作合算，他们就会合作，在现实生活中，比如说在养牲口、比如说供机器，比如说盖房子，修路，这些事他们每年每天都作合作，不用政府操心。

　　[昆山月明]：嘉宾，乡镇综合改革有些啥内容？ 　

　　【于建嵘】：新农村综合改革有三个内容：第一方面就是乡镇体制改革；第二方面就是农村公共物品的提供，主要是义务教育。第三方面就是财政体制改革。　

　　[诚信别动队]：于老师：你好！我想请问在农村乡镇改革中怎么样解决基层政权的权威失位？ 　

　　【于建嵘】：基层政权权威失位的问题是一个现实问题。但它的原因很复杂。这些年来，根据我们的研究，我认为大体有这几个方面的原因：第一方面是基层政权与农民的利益有直接的冲突。第二个方面是农村的基层干部的利益与农民有冲突。第三个方面某些基层干部的素质不能适应现代农村的管理。这实际上就是一个政治认同问题和政治沟通问题。因此，这次农村乡镇体制改革首先要解决他们之间的利益关系，只有让他们利益和谐了，基层政权才能得到农民的基本认同。有了基本的认同，才能树立基层政权的权威。 　

　　[三农之剑]：请问于建嵘先生：农村的“剪刀差”问题还存在吗？如何解决？ 　

　　【于建嵘】：应该说，城乡之间的“剪刀差”现象确实存在。但是，与计划经济时代的“剪刀差”有区别。计划经济的“剪刀差”是由于行政命令形成的，现在既有行政命令的因素，也有市场的因素。这就使问题变得更复杂。要解决这个问题，不仅需要国家在政策上进行调整，而且还需要农民在进入市场的时候有新的组织形式。他们有力量、有能力，在市场进行交易的时候，保护自己的合法权益。 　

　　[梦醒强潭]：吴老师: 如果走农会这种组织化道路, 会引起地方政府的恐惧和不友好的联想, 能不能换一种思维,组织城市支援者援助的道路? 　

　　【吴思】：我觉得要两手一块用。一方面要让地方政府“脱敏”，既然是人民的政府为什么要怕人民？另外一方面，也要正视他们的恐惧，比如说把农会称为“社区产品、公共产品”提供者。从市场交易的角度，从经济学的角度去认识农会的功能，一般的政府官员对政府学的话语接受的程度还比较高。也不那么敏感。 　

　　[蔡永飞 ]：请教于建嵘、吴思先生，赵树凯先生认为，乡镇机构改革需要农民参与，请问你们怎么看这个问题？　

　　【于建嵘】：蔡博士好。这个问题你是专家。我认为乡镇改革当然需要农民的参与，这种参与应该表现为两个方面：第一，应该让农民有决定乡镇体制的功能和方向的权力。第二，让农民有决定乡镇干部去留的权力。 　

　　【吴思】：我觉得这是理所当然的事，如果仍然是由官方主导、干部说了算，我们可以猜测最符合他们利益的就是增加工资，扩大权力，自我膨胀。而这种倾向农民的利益正好相反，不管说得多少好听，只要他们掌握了主导权，最后就会发展成他们希望的那个样子。　

　　[好庄稼]：请教于老师：在您的农民维权调查中，您认为对立的双方能够坐下来主动地协商吗？如果不能，您认为谁又能起到协调的作用呢？ 　

　　【于建嵘】：当然能够坐下来主动协商。问题的关键在于政府是强势的一方，包括政府和官员愿意不愿意坐下来和处于弱势的农民协商。 　

　　[一天一地一广仔]：服务型、法制型乡镇政府有现成的例子吗？ 　

　　【吴思】：四川省步云乡的乡镇政府是农民自己选出来的，他们做的很多事情比起一般的乡镇政府来说更加符合农民的利益，服务的色彩要重得多，总的来看，这样的政府在中国还不是主导，例子不太好找。 　

　　[船山石]：两位老师，农村的出路在城市，我觉得乡镇综合改革的意义不如大力推进城市化。 　

　　【吴思】：我觉得农村问题的主流，或者说主要解决的途径是大力推进城市化，但是剩下的农村也不能是一个专制的、完全由政府说了算的那么一块领地。也要有良好的公共服务；也要有完善的福利社会保障体系；也要建立村民自治的社会秩序。这方面不能互相替代。 　

　　【于建嵘】：农村的出路在城市这个问题要看怎么理解。农村就是农村，城市就是城市，你的意思是不是说农村应该城市化。假如说农村应该城市化的话，这对中国农村来说是一个太遥远的目标、太艰巨的任务。新农村建设一个很重要的命题，就是说，我们在进行城镇化的过程中，要加强农村的社区建设，使农民有一个和谐的生活环境，使中国的农业有一定的发展，这才是一个很现实的目标。

　　[honggaoliang]：农民想让乡镇机构怎么改？ 　

　　【于建嵘】：农民对乡镇机构的要求主要是两方面：第一要能够为他们提供服务；第二就是要不扰民，不侵害他们的合法权益。 　

　　[mztyhao]：中国的经济自由化始于农村，政治民主化是不是也会从农村开始？　

　　【吴思】：经济自由化始于农村没有问题，政治民主化现在真正放开也就是村级选举，更准确说是村级“二把手”的选举。所以我赞成你的猜测。可是我们在别的领域，比如说城市、工人、文化界、教育界、各个领域的从业者都在争取自己的权利，维护自己的自由。都在扩大自己的权利空间。所以民主化的进程应该是全方位进行的。这好象是更现实的一幅图景。 　

　　[诚信别动队]：请教农村与中国共产党的执政问题？ 　

　　【吴思】：中国共产党就是通过农村包围城市夺得了全国政权，在农村搞的最糟的时候，比如说60年、61年大饥荒也是中国共产党被迫调整政策压力最大的一年。农村是中国共产党政权的稳定基础，中国的军队就是农民子弟兵，这几年取消了农业税，农村的形势比前几年好多了，是稳定了，因此党的领导也就基本稳定了。这一切都是恩赐来的，农民在农村还没有真正成为自己的主人，还是在党的领导下感谢党的恩情，只有农民真正的掌握了自己的命运，他们才能够真正成熟起来，成为选择自己的代表；选择自己的领导人的主体。到那时，中国农民的关系和党的关系才算正常，才算实现了政治现代化。 　

　　[梦醒强潭]：农民维权不是和地方政府对立吗？ 　

　　【于建嵘】：不能完全把农民维权说成和地方政府对立。因为农民的维权主要是依照法律和政策维护自己的合法权益。当然，就目前的情况而言，侵害农民合法权益的主要是一些地方政府的官员和一些不法商人，比如一些房地产商。在一些具体的侵权案件中间，某些地方政府为了自己的利益，不仅没有承担它作为政府的公共管理职责，而且成为了侵害农民权益的“帮凶”。如果是这种情况，当然，地方政府就是农民抗争的对象。但从国家的根本利益和法律体制而言，农民维权的目标和政府的目标是一致的。 　

　　[好庄稼]：请教于老师：撤销信访后，农民的利益表达该采取何种形式？您认为在体制内构建农民政治沟通的可行性有多大？？ 　

　　【于建嵘】：信访的问题是一个很复杂的问题。这个制度的设定，原来主要是为了反映民众的意见。现在信访制度更多变成了民众的一种具体利益的诉求，而且是一些具体的案件。但信访部门往往没有实权，解决不了民众的具体问题。所以，我认为这个制度应该进行改变。改变的一个重要方向就是加强法治。信访可以作为农民利益表达的一种方式，但它不应该成为具体案件解决的方式。要建立体制内的农民沟通，需要进行政治体制改革。 　

　　[有生于无]：嘉宾：能否利用你的发言权呼吁政府关注农民工欠薪问题。请求资本家把血汗钱还给民工。　

　　【吴思】：我是在呼吁，但我觉得核心的问题不是呼吁政府关注，而是呼吁政府允许农民工成立工会，让他们团结起来，和老板谈判，依靠自己的力量解决自己的欠薪问题。只有这种劳资双方可以势均力敌的机制建立起来，农民工欠薪问题才可以得到真正得到解决，而无需仰仗政府的恩赐。关于这一道理，在研究民国时期煤矿工人，也就是当时的农民工的工资变化文章里，写到过，并发在五月份的《南方周末》上。在那个案例里有了工会，农民工的工资可以提高32%，根本就没有欠薪问题。 　

　　[千江水月情]：乡镇干部是弱势群体。 　

　　【于建嵘】：这个问题是相对的。乡镇干部相对于国家干部序列中来讲是最基层，他们所掌握的权力和资源有一定的限制。他们的福利待遇也相对较低，所以在这个方面来说，他们是弱势的。但是相对于农民而言，他们又是强势的，因为他们代表国家，他们拥有管制农民的权力，他们是官。官从来都是管民的。 　

　　[三农之剑]：请吴思先生回答：农民在失地等问题上一系列的维权大都以失败告终，是否触动了当下的潜规则？什么潜规则？ 　

　　【吴思】：农民的土地权利是一个“权利丛”，这个“权利丛”包括土地的耕种，种什么包括怎么种，就是使用权、所有权，转让权。一般来讲，比如这块地你不能种鸦片，在过去有时还不许种经济作物只允许种粮食，种了之后，还有收益权，即你可以全归你自己，有时要交10%的税，有时要交20%的税。“权利丛”里还包括能不能在土地上建房，建住宅还是建工厂？能不能在这块地里起坟头，能不能在这块地里处理各种垃圾，这些都是一块土地包含的权利。
　　农民现在所拥有的权利只是种地，其他的权利基本都被剥夺掉了，就是这个种地种什么的权利还是大包干以后争来的。但是，除了种地权利之外，其他的权利可能更值钱，他们没有这个权利，在法律上负责赋予这些权利，他们的利益很自然就会受到损失。如何保护他们的利益？一方面是把这些权利明确了。另外一方面，有了这些权利之后，还要有一个公正的执法单位。一旦受到侵犯，他们可以到法庭上维护自己的权利。再有一个因素有的时候一两个农民维护自己的权利的时候，成本太高，力量单薄，需要成立组织，联合起来大家分摊成本，保护自己的、维护自己的权利，这些因素都综合起来，农民的土地权利问题才能得到更合乎农民利益的解决。
　　在正式规则，在宪法上，中国的土地是属于集体的。但是，刚才我们已经分析过，集体也不能够决定盖不盖房子，盖什么房子，这些权利实际上仍然在政府官员的手里，更集体的说，就是在管土地用土的政府部门手里，这是中国实际的权力分配。也可以叫“潜规则”，就是和宪法规定不一样的规则。

　　[SUN]：吴嘉宾! 农业生产是论多少"镐"的吗?

　　【吴思】：“多少镐”这是算激励机制的比喻，我在用多少多少镐在谈激励机制的差别。我觉得这个大家是非常容易理解的，不用再解释了。

　　[网友不睡星]：请问嘉宾:村民自治取得成果正在丧失是怎么回事？是农民不珍惜吗。

　　【于建嵘】：我认为，近年来，村民自治的成果正在逐渐丧失。主要表现在四个方面：第一，目前许多地方在强制推行党支部和村主任的“一肩挑”。全国的情况是从早几年60%左右到现在的80%上下。主张所谓“一肩挑”，名义上是为了减少人员的职数，节约村级组织开支，实际上是为了加强对村民自治组织的控制。因为，党支书是一定要听乡镇领导的话，而村民委员会主任则可以按照村民的意愿行事。
　　第二，全面实行“村财乡管”。“村财乡管”的一个重要理由，是不让村级形成新的债务。可是，村级组织的钱由乡镇管理后，就一定不产生新的债务吗？好象这么多村级债务是农民自己管钱管出来的。乡镇管农民的钱也不是不可以，就看如何管，如果管的目的是为了让农民更好地听乡镇领导的话，那就是侵犯农民自治权了。
　　第三，实行所谓的工资制。现在许多地方实行了村级组织的主要领导由县乡财政发工资，其理由是为了农村组织能正常运转。国家在财力许可的情况下，当然应该承担一些村级组织管理成本。现在的问题是，某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱转变成了村干部的工资，而且这种工资是由乡镇管理的，村干部不听话就可以不给或少给。这些钱成了乡镇控制村级组织的手段。
　　第四，往村里下派干部，特别是任命一些新毕业的大学生到村里当“村官”，名义是帮助农民建设社会主义新农村。在现实中，这些下派干部或大学生“村官”如果需要政绩，就得指挥农民和领导农民，得把村民的自治变成官员的统治。

　　[鲫鱼]：嘉宾：农村可以成立“农会”吗？

　　【吴思】：大概在1987年左右，杜润生先生向邓小平建议成立群众“农会”，邓小平说共产党也代表农民，杜润生说共产党是代表农民，但是也代表别的利益。有的时候别的利益和农民的利益发生冲突时，还要有人为农民讲话，邓小平说，就先看几年再说，过了几年，国内政坛到了89年，以后就没有人再提这件事了。今年年初，农业部一个退休的官员，向某中央领导提出要成立“农会”回答是：“我们不是有村民自治吗”。

　　【吴思】：非常感谢大家提出那么多尖锐的问题，我们就是互动中不断的提高自己，谢谢大家的参与，再见。

　　【于建嵘】：谢谢各位网友，受益匪浅。再见！

嘉宾简介

　　于建嵘， 1962年生于湖南衡阳，2001年7月毕业于华中师范大学中国农村问题研究中心，获法学博士学位。现任中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授。主要著作有《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》等。曾在湖南乡下进行过长期田野调查。

　　吴　思， 1957年生于北京。1978年考入中国人民大学中文系。毕业后分配到《农民日报》，先后任总编室副主任，群工部副主任，机动记者组记者。1993年，出任全国新闻工作者协会主办的《桥》杂志社副社长兼中文版主编。1996年底至今，在《炎黄春秋》杂志，任执行主编，副社长。 著有：《陈永贵沉浮中南海——改造中国的试验》、《潜规则：中国历史中的真实游戏》、《血酬定律：中国历史中的生存游戏》、《隐蔽的秩序》等作品，在国内引起广泛影响。