行政效能考核系统内涵外延及标准之思考

行政效能考核系统内涵外延及标准之思考　　

一些行政领导在谈到关于行政效能监察——实际是行政绩效考核时，常常发出如此的感叹：不是不想搞，而是难于进行。并列举出很多部门、单位一系列“绩效考核”要么流于形式，成为“轮流坐庄”走过场的应付差事；要么陷于进不能、退不取的失败例子。　　

问题在于，无论抱着什么样的态度来看待行政效能监察或考核，或者是否认真地对行政部门的行政绩效考核进行深入研究并进行规范性操作。事实上，每一个行政部门每年都面临、也在从事着先进单位或先进个人评选，干部提拔使用，各式代表推荐选举等等“类行政效能”和“类行政绩效”表彰奖励的工作。每次的评选、考核、荐举，也都必然要向公众“给个说法”。那么，这些五花八门的“说法”，不正是“行政效能考核”或“行政绩效考核”所包涵的具体标准么？难道一冠以“行政效能”或“行政绩效”的科学名称就搞不了，而为了落实或应付上级的任务要求，就非得搞一些非搞不可的“活动”了吗？　　

可见，问题不在于行政效能考核的难不难、想不想上，而是究竟是以什么样的思想、什么样的立场，采取什么样的系统性标准进行考核的操作方式和科学规范上。就是说不是情绪躁动、牢骚满腹，而是沉下心来，千方百计地将行政权力运行机制体制从“拍脑门”、“屁股决定脑袋”的主观随意性粗放型、集团利益倾向的霸权独裁模式，提升到简约化、规范化、法律化的系统性科学管理方式建设上来，才是政府职能部门当前必须完成的首要任务。毕竟，实行社会主义的国家，不是“国不可一日无君”的专制政府，也不是垄断资本控制的金钱至上的资本主义制度，而是社会无时无刻不面临着公共行政管理，人民群众随时随地都在遭受和检验着国家行政管理成功或失败的一切后果的人民共和体。　　

基于此，本文试图通过对行政效能考核系统亟需澄清的观念理论进行一些思考，以期对行政效能考核系统的规范建设提供一点有益的借鉴。　　

一、行政效能考核的对象是公共事务管理部门及组织，它的内涵与外延的宗旨是人类社会的文明发展　　

随着党的十七大关于“建立权力运行监控机制”要求的提出，和辽宁省委、省政府《关于全面推进“五大系统”（权力运行系统、公共资源交易系统、绩效考核系统、电子监察系统、民意诉求反馈系统）建设的意见》的颁布，行政效能考核体系的建设也日益紧迫地上升到政府职能部门的议事日程上来。但行政效能考核的内涵、外延究竟是什么，其对象应该如何界定，它与公务员考核的区别何在，却还未见有明确的科学范畴或系统论述。　　

然而，从党中央提出这一问题的目的指向和我国政府权力运行机制体制建设步伐所面临的时代课题，又不难给出一个明确的定位：行政效能考核的对象是国家政府首脑、国家党政机关、国家公务人员行政管理有形和无形的全面绩效。　　

行政效能，说到底就是行政部门主体关系结构所形成的奠基于人类社会文明发展公正、公平之上的贯穿于行政权力整体运行全过程的执行效力和效率。效力是固有职能的发挥程度，实践结果，体现的是基本素质，岗位责任；效率是具有同样职能的行政主体之间的比较结论，表征的是优秀品质，是行政主体对社会所贡献出的文明建设能力。没有人类文明道德与国家政治伦理的公正与公平作为前提基础，无论资本效率，还是霸权效力，都是与人民群众幸福生活和社会的文明发展背道而驰的。行政效能考核的目的，一方面应该促使行政部门主体关系结构更加合乎社会治理实际；另一方面就是要使每一行政主体都能够走上发展的良性循环道路。　　

如此，行政效能考核系统的内涵、外延基本上也就有了确切的内容。行政考核系统的内涵就是：国家行政部门行使公权所达到的执行效力和效率。它与公务员考核重在个人素质考察和同一队伍人员的素质或业绩比较衡量，上级领导及部门对下级行政机构年度或阶段性任务完成情况考核不同点在于，一是公务员个体或行政机构主体年度及阶段性任务完成情况考核内容主要是公务员个体的道德品质、知识、能力素养和行政机构专业性职能业务素质及阶段性任务完成情况上；行政效能考核内容是行政部门人才队伍的长远建设、行政领导的协同能力和全面素质培养，重点在行政主体关系结构的整体功能发挥和统筹兼顾思维塑造上。二是公务员个体及行政机构主体的阶段性考核的是主体的独立性的基本素质，行政效能考核则是对建立在这一社会文化基础之上的主体之间的关系结构功能和整体协调执行力的政治文明上层建筑的全面权衡。三是前者考核的标准突出体现在简单封闭系统的科学性、局限性、量化性上；后者考核的标准则主要表现在复杂开放系统的思想性、政治性、全局性、长远性、标准性上。局限性在于专业性、行业性；全局性则必须包括政治、经济、文化、社会及生态文明的一切要件。　　

这样，行政效能考核的内涵就至少应该包括：1.体现班子决策能力的“模块化”工程性事件；2.反映全局性思维有份量的并被上级领导决策层所采用和关注的政务信息、新闻稿件或发表的理论性文章数量；3.表现专业行业素质的对现实问题深度研究的调研报告质量；4.本职工作与地区中心工作的接合点、支持度；5.职能发挥在地区同级部门及同一辖区不同地区同业部门之间所列位次；文件制发、案件卷宗、工作程序化的规范性和档案留存数量质度；6.工作问责突出事例（“零问责”与“零工程”应做为效能考核的门坎）所反映出的对公共行政管理运用的熟悉程度；7.协作单位和行政相对人的评价；8.内部人员岗位轮流比例及对集体的满意度；9.应急反应事件处理响应，民心工程（举报案件查处案例卷宗）的态度立场；10.群众口碑。　　

由此，行政考核系统的外延在我国也就能够逐渐地得以清晰界定为：国家政府首脑，国家党政军警机关，各党派机构，文化、学术、教育卫生机关单位，国营企业，工会、共青团、妇联等人民团体或组织机构。　　

由此推演考核系统的考核主体则应由人大、组织人力资源、纪委监察、行政督导四个方面的具有综合素质、实践能力、行政经验的复合型人才组成。其中，纪委监察、行政督导重点在于行政问责、处罚、鞭策。因为没有罪过惩处，就无法制止堕落行为，维护正常的行政工作秩序；人大、组织人力资源重心则在于奖掖、提携、树立典型标杆，真正着眼于行政干部队伍长期建设和优秀人才的培养选拔使用及国家行政系统人才储备库档案系统建设。因为没有长远打算，一个组织机构执行能力的运行状况就只有在低层次上徘徊不前，上升不到科学规范化运作的高度及层次，就促进不了生态文明的科学发展。　　

二、必须把政治思想素质作为行政效能考核系统首要标准和先决条件　　

吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上从中国国情出发，郑重表明我们不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞“三权鼎立”和两院制，不搞联邦制，不搞私有化。这是新时期作为国家最高权力机关，从国家政治体制上，向国际社会和中国人民大众，对我国建设科学社会主义根本目标的再度明确和庄严承诺。也进一步彰显了中国共产党独立自主的历史追求和为人民服务的根本宗旨。　　

任何政党和政权，其合道性基础都必须是真实地代表人民利益，也就是为最广大劳动群众谋幸福的坚定立场。中国共产党之所以抉择马克思主义，走科学社会主义道路，这与其高尚的精神追求，为大多数人服务和远大的思想目标是一致的。这也是我们从建国以来对“苏联模式”、“美国模式”、“亚洲四小龙模式”等比较发达国家经济发展模式进行借鉴和实践反思后所得出的现实结论。　　

2010年出版的高连奎《中国大形势》一书通过引用诸多史实，证明了文明发源之地归于中国，不是西方。同样，《共产党宣言》中“两个彻底决裂”表明，马克思主义正是来自对西方文化传统尤其是资本主义私人占有制传统的根本批判。而且，“如果将弗里德里希·李斯特和卡尔·马克思、弗·恩格斯的著作与阿诺德·汤因比的著作放在一起阅读，就会发现前者更接近真理，因而其论证比较有力；后者在吓人的巨量资料和庞杂无序的知识掩饰下，让人看到的只是以英国外交利益划线因而不顾事实的虚伪，其论证只能是闪烁其词。这是因为前者在为反抗英国压迫的德意志民族和全世界无产者呐喊，后者则是在为英国霸权张目”（《世界经济与政治》2011年第三期草根网张文木博客载《汤因比的历史研究与英国战后外交政策》）。　　

“在以前，中国学者接受的基本上是西方殖民主义者的宣传，而近年来，随着研究的不断深入，我们才发现：中华文明影响西方文明是历史主流，而西方文明对中华文明的反影响只是历史的回流，这一观点在不同的学科也得到了印证。　　

中国自秦朝以来，就已经不存在某一个特定阶层垄断政治权利的局面，我国实行察举和科举选拔官员的制度，与现在录用公务员的制度完全相同。这样，就保证了任何人都有进入国家政治系统的权利。在古代中国，有近一半的官员都来自中国最下层农民的孩子。‘朝为田舍郎，暮登天子堂’就是中国政治生活的生动写照。这与欧洲封建贵族世世代代垄断政治权利，封建农奴永无翻身之日的政治制度完全不同”（高连奎《中国大形势》）。　　

“两千多年前司马迁写《货殖列传》歌颂祖国经济繁荣景象的时候，西方的古罗马帝国还没有建立；一千多年前我们就有了自己的中央银行，中国开始印刷纸钞的时候，西方人还在那里数着贝壳。”（同上）　　

马克思在《资本论》中认真强调：“社会经济形态的发展是一种自然历史过程。不管个人在主观上怎样超脱各种关系，他在社会意义上总是这些关系的产物。同其他任何观点比起来，我的观点更是不能要个人对这些关系负责的。”　　

“不能要个人负责”，结论当然是由国家行政主体负责。同理，检验这一“负责”后果的最佳途径恰恰应该是针对国家行政情况和人民群众要求进行的建设性的行政效能考核，而非“多党轮流”、“三权鼎立”、“两院制”和“联邦制”等外在的“换汤不换药”的空洞形式，更不会是无政府主义“指导思想多元化”下的“私有制”。如果一个国家行政的指导思想都不能同一，那么，哪里还会有道德、法律的权衡标准呢？至于国家行政所应采取的组织架构形式，只会与其所负担的内容、所存在的社会环境有着决定性的紧密关联，而非某个固定的教条模式，尤其不会是存在着诸多弊病并造成人类在弱肉强食的兽性法则下自相残害的资本主义制度的“自由贸易”化模式。　　

《周易·乾卦》开宗明义：“元亨利贞”（生象基元完整而准确的定位，有利于文明立场的本质显现和思维逻辑的自然贯通）。《论语·为政篇》：子曰“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（孔子说：用道德来治理政事，朝廷就会像北极星一样，本身确定在一个应当属于自己的位置上，众星就都拱卫着它旋转）。　　

相应而来，行政效能考核的首要标准和先决条件也就只能是政治思想素质，而非其它。因为只有正确的政治思想的树立，才能为行政权力提供科学的理论基础与执行的合法性，才能确保政权的人民性、公务性的道德品质。　　

至于政治思想考核的内容权衡，应当主要体现在行政主体的思想路线，方针政策；公务人员的宇宙观，人生观，社会观；行政干部的事业心，责任感，使命意识，精神追求；行政机构职能作用的社会效果、群众的精神风貌和生活状况，以及人民群众的定性评价、上级领导组织的综合鉴定。　　

三、必须注意区分政府部门行政效能与私营企业管理绩效的本质区别　　

近年来，受西方学术思潮，尤其是新自由主义“经济学”（实际是商品的资本经营学）原理和运作模式的深重影响，不但在我国思想理论界弥漫着以私营企业管治思想、资本经营的立场和观点来衡量国家行政职能部门绩效的各种奇谈怪论；而且在行政政绩考核上也常常落入“带血的GDP”或以政府“资本赢利”（如：无原则的“招商引资”）的多少为硬性标准的衡量模式。使行政效能监察和绩效考核要么误入歧途为破坏性建设的“形象工程”竖碑立传，要么出现本文开头所指出的“两难”现象。其根本原因，正在于混淆了政府行政职能与私营企业管理绩效的本质区别。　　

2009年出版，赵建国主编的辽宁省公务员培训教材辽宁省基层公务员培训工程指定教材《公务员宏观经济知识读本》，是为推进“公务员队伍能力建设”，“全面增强公务员履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的本领”，“转变职能、改变作风”、“更新知识”，从而“教育”公务员要“像经济学家一样思考”而编撰的。　　

那么，所谓的“经济学家”又是怎样思考的呢？　　

“在宏观经济学中，我们关心的是诸如经济增长、充分就业、控制通货膨胀等总体目标，而非特定个体或群体的福利或行为。宏观经济学的本质是理解并改善总体的经济成效。在微观经济学中，我们所关注的是事实上组成整体经济的个体、厂商和政府机构。我们侧重的是单个经济主体的行为。　　

例如，宏观经济学的一个基本关注是，决定总消费支出对总产出、就业和物价的影响，很少关注消费支出的实际内容或其决定因素。微观经济学关注个体消费者特定的支出政策，以及影响这些决策的因素（偏好、价格、收入）。　　

总之，经济学是研究资源配置的问题。宏观经济学涉及配置全部经济资源以实现总体经济目标，如经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡等；而微观经济学关注单个市场参与者的行为和目标，如个人工作时间的确定、厂商生产的产量等（《公务员宏观经济知识读本》第11-12页）。”　　

不知道哪位伟大的政治家或真正心系百姓生活质量的公务员能从上面的“经济学家”的思维中看出其中包含着人、幸福指数及“民生”范畴。因为其以追求利润最大化为本质的选择性资本运作模式，诚如恩格斯所言的：“大工业和世界市场的形成使这个（社会化生产和资本家占有之间的）斗争成为普遍的，同时使它具有空前的剧烈性。在资本家和资本家之间，在产业和立业之间以及国家和国家之间，生存问题都决定于天然的或人为的生产条件的优劣。失败者被无情地清除掉。这是从自然界加倍疯狂地搬到社会中的达尔文的生存斗争。动物的自然状态竟表现为人类发展的顶点”，已经失明了人生及世界和平的本来意义。如果公务员都是这样地“像经济学家一样思考”，政府无疑也就成了私营企业的经理层而已。人，不过是“人力资源”定义下的一具自动僵化的“机器”、甚至高科技的附件罢了，还能有人的自由的全面发展吗？　　

我们至少应当清楚，这种“经济学”，所研究的“资源配置”，在全球化的市场经济已经高度发达阶段，根本不是站在人本、民生和“最广大劳动群众”立场上的：经济学要为人的幸福生活服务和国家政府要承担起对社会产品公正、公平分配责任的目的要求。恰恰相反，它们（资本主义经济学主张的就是政府也是经济行为的一个主体、且是次要的“服务”性的主体。其实，这也正是经济殖民所以能够被全球化推行的根源所在）真正的目的只是垄断资本、金融寡头对能源、资源（自然产品、劳动产品和人本身）的掠夺、压榨和支配权。这种“经济学”所称的“最优化”，不过是垄断资本帝国利益搜刮的全球化、金融财团对一切资源进行霸权控制的最大化。　　

因此，为达到这一资本主义的目的，下面的 “科学假设”，一定是必不可少的，即：理性经济人；资源短缺；完全信息。　　

但是，这三种假设，对于那些懂得“上帝”的真正本质的人来说，不过是《旧约》中的那个全知、全能、冷酷、自私、颐指气使的理念“上帝”的分身之术而已。其中任何一条所饱含的“科学理念”，都是赤裸裸的对人格的贬损、歧视和压迫。　　

宇宙本身尚且在规律的运动和变化中保有着“混沌”的部分或关联，一个人，或一伙人又如何地能够获得市场的“完全信息”及保有纯粹的“理性”？“资源短缺”与否，不单纯是“客观事实”的，还与人的欲望及人的消费观念紧密相关。晏子的“两桃杀三士”反映的不是“资源短缺”，只不过是剑客为了证明其自身的能力从而以“竞争”的原则所施行的“功夫表演”游戏而已。最后一个死者，恰恰是一个十足的“自利”的“理性”的“杀手”，因着人性情感的回归，羞愤交加于一身，所采取的又一次的自愚自残行为罢了。　　

再看一看“经济学家”的思维。“对于理性经济人的理解，我们可以从四个方面来把握：人是自利的，自利的人是有理性的，从个人理性可以推出社会理性，理性是可以计量的。”“现代生物学已经证明了趋利是动物的本性，而作为万物灵长的人类，在趋利的本性上表现得更为明显，从这个层面上说，人是自利的，人有趋利的本性，因而人类从事一切活动的目的就是个人利益最大化。”“当然，承认理性经济人的存在只是人是经济规律的一个工具，并不是提倡人人自利。”　　

太直白了。暂不谈其逻辑混乱及用词的随意性。在这里我们必须承认，常常被中国人骂为畜生的人是“自利”的、只是“经济规律的一个工具”，因而“从事一切活动的目的就是个人利益最大化”，而不管他人死活。　　

母亲对子女的喂养，父亲对子女的严苛教育，是不能简单地用“自利”或“利他”这种断然“两分”的标准来判定和衡量的。“自利-利他”不可分割的大道属性、普遍联系、共轭关系，也就是我们常说的“辩证法的对立统一原则”。任何试图以“奥卡姆的剃刀”，把“人”一劈两半，理性是人（或工具）；肉体是工具（或人）的做法，都是远离了人之为人的思维式法的。　　

那么，行政机关条条块块的形式分割，一旦陷入这种“经济学家思维”的“企业化”、“公司化”“山头主义”管理陷阱，又怎能不会使这种“行政管理”成为斩断国家行政公信力翅膀的达摩克利斯之剑，打开潘多拉盒子的罪魁祸首？“它除了重新产生金融巨头以外，再没有其他目的。如果它真的成立起来并支持下去，那么它将在金融巨头的控制下，并且为他们的钱袋勇敢地竭尽全力地工作。它的唯一的出路，也许就在于货币贮藏者借助他们的世界货币尽快地……从公社溜之大吉”（恩格斯《反杜林论》第300页）。于是，咔嚓一声，“裸官”诞生了，官员潜逃了，叛国者“政治避难”了，人民群众活不起，也死不起了。　　

 “义”、“利”之辩古已有之，“君子”、“小人”之分就是中国人的道德伦理。文明人与动物人的本质区别，就在于：一个是从整体出发认识事物，能够正确处理个人与社会之间的关系，故曰君子；一个只是从自我中心主义出发，唯利是图，而不管他人痛痒，故曰小人。　　

《周易·节卦·大象》曰：“泽上有水，节；君子以制数度，议德行”（《大象传》说：“大泽中的水面，就是节卦法则的水准含义。思想家、伦理学家、科学家、公务人员正是以此生象，以量化的属性形构来判定文明的律法、规范和行为操守的经典礼法纲常的”）。也就是说，作为中国政府的一名公务员，至少应当具备一个君子的素质和道德追求，才能够符合于中华民族优秀传统和人民群众的现实要求的。　　

早在一个半世纪前，恩格斯在《反杜林论》中就曾经明白地阐述：“我们在《引论》里已经看到，为革命作了准备的十八世纪的法国哲学家们，如何求助于理性，把理性当做一切现存事物的唯一的裁判者。他们要求建立理性的社会，要求无情地铲除一切和永恒理性相矛盾的东西。我们已经看到，这个永恒的理性实际上不过是正好在那时发展成为资产者的中等市民的理想化悟性而已。因此，当法国革命把这个理性的社会和这个理性的国家实现了的时候，新制度表明，不论它较旧制度如何合理，却决不是绝对合乎理性的。理性的国家完全破产了……总之，和启蒙学者的华美约言比起来，由‘理性的胜利’建立起来的社会制度和政治制度竞是一幅令人极度失望的讽刺画。”（恩格斯《反杜林论》第254-255页）　　

也就是说，虽然就像执行资本主义制度的国家政策并不都是“资本主义”的，实行社会主义国家制度，政策中也包含着一定的资本主义因素一样，私营企业管理模式的可用形式虽然也可以被行政部门借鉴，但是我们永远都不应忘记，行政效能与企业管理的内涵与外延是本质不同的。一个为公，一个为私；一个是为大多数人的幸福生活而作出的经世济民的努力，一个则是为个人的名利而从事的资本占有的生死拼争；前者是人类社会文明向前发展的需要，后者则是由于人的动物性存在不得不延续下来的个人或团体在利益竞争的角斗场上，因着自催化（正反馈、增殖）法则作用的驱使，对个人名利的过度贪婪占有而发生的种种不幸的客观事实而已。　　

公共行政职能的真正功效，应是通过简约合理的体制机制，建立一个具有道德政府、法制社会、文明国度、幸福人民的和谐世界。它的目的就在于逐渐扩大公益事业领域，缩小产品私占范围，最终实现最广大劳动群众全方位的必然性自由发展。　　

“生存斗争停止了。于是，人才在一定意义上最终地脱离了动物界，从动物的生存条件进入真正人的生存条件”（恩格斯《反杜林论》第280页）。行政效能就是国家软实力生动的具体展现，是人民意志的实际落实。