房产税、土地制度与地权的结构化

　　我国是社会主义国家，人口多，人均土地尤其是耕地少，实行土地社会主义公有制。同时，社会经济活动中，土地的使用是具体的主体，如农户，工厂，居民等。所以就出现了土地制度问题，也就是土地权利结构的问题。土地问题在农村目前比较突出的主要是农地问题和宅基地问题，在城市比较突出的主要高房价问题和土地财政的问题。现在，农村进行三权分置的改革（所有权、承包权、使用权），城市正在展开房产税的试点。土地制度出现了这么多的问题，农村三权分置的改革思路本质上是在走权利内容结构化的改革路子。权利内容结构化是不适合土地问题的，希望能够重新审视土地改革问题，否则一旦成为既定事实，会给后代留下很多的隐患。房产税的问题要和土地问题一起来解决，绝不是一个数学计算题，否则也将造成社会面的对立。

　　一、土地权利结构的基本类型

　　权利的结构化主要有四类方式:权利的空间结构化，权利的时间结构化，权利的内容结构化，权利的权重结构化。这四类方式又可以相互结合，形成复合的结构化方法。权利结构化的工具可以用于很多的领域，有心的朋友可以去思考，在这里只探讨地权问题。

　　（一）地权时间结构化

　　地权的行使一定是在时间尺度之下的，从每一个时刻的现在到未来的永远。可以考虑将时间期间分为两段:从每时每刻的现在到相应的T时间，称为前段;从每时每刻的现在之后的T时间到未来永远称为后段。即:[T随现，T]为前段，(T，∞)为后段。农民及其他使用者现在的土地权利，相应的转化为前段地权，并依据不同情况赋予不同的期限T。后段地权依然掌握在国家、集体手中。从法律上规定，后段地权自动地随时间往后顺延，并可以收取相应的顺延费用。这样房产税就有了法律依据。这样不管什么时候，农民或其他使用者都拥有土地T年的权利。土地用户包括原住农民，可以市场化地交易、交换、抵押土地前段地权，后段地权依法自动跟随。后段地权无法律授权不得干扰前段地权的运行。但是顺延的时候可以依法调整费用，针对社会弱势的群体可以依法减免。同时，在法律的框架下为了公共利益，后段 地权可以依法解除对对前段地权的自动顺延，可以有偿回购前段地权，也可以协商调整前段地权行使的地块位置。

　　(ニ)地权空间结构化

　　对于土地而言，如果是将土地视为一个面，空间上的划分，即切成不同的小地块，然后将土地明确到具体的主体。显然，这样的本质就是私有化，是与社会主义公有制相违背的，这条路是走不通的。现在的土地改革思路，本质上就是先对土地权利内容化:土地权利分为所有权，使用权，另外再人为赋予承包权，三权分立。然后做实使用权，以此来作为土地权利的主体，然后再进行空间结构化，每一地块明确到具体的主体。这一思路成本太高，界限不清，纠改很难。但如果把土地视为一个立体空间，采用横向分割的方法。如耕地可以以地表以下50cm为界，以上归农户，以下归国家。这就是土地空间结构化的基本思路。同理，建筑用地，商业用地，林地，草地不同性质的用地，可以采取不同的深度作为界线。但是分界线以下的下层地权不得转让，以保证土地制度主体的公有制。同时，以法律形式规定，在法律允许的情况下，国家\集体所拥有的下层的地权应自动跟随上层地权的运行，下层地权无法律授权不得干扰上层地权的运行。但是跟随的时候可以收取相应的费用，针对社会弱势的群体可以依法减免。同时，在法律的框架下，为了公共利益，下层地权可以依法解除对上层地权的自动跟随，可以有偿回购上层地权，可以调整下层地权的跟随费用，可以协商调整上层地权行使的地块位置。

　　（三）地权的内容结构化

　　近年以来的土地改革的思路实质上是土地内容结构化。尤其是“三权分立”的思路，地权分出三权:所有权、承包权（宅基地分配权）、使用权。所有权这把锁归国家\集体，承包权这把锁归农民，使用权这把锁归土地使用者，其中的承包权是人为加上的权利，增加了成本，相当于一个门三道锁，要想对利用地权，必须三把钥匙到齐，否则谁都开不了门。改革开放以来，这一改革思路取得了巨大的成果，有利地推动了城乡经济的发展。但随着时代的发展，积累的问题也越来越多。现在农村土地大面积抛荒，很重要的原因就是三把锁。另一个方面“三权分立”之后，每一项权利之间的边界在哪很难精准定位，会出现很多的土地纠纷问题，造成大量的行权成本和违法犯罪案件。单独一项权利行使过程中，很有可能会对其他两项权利造成影响，所以侵权的问题时有发生。当然，从衔接现行体制的方面考虑，走地权内容结构化的路子是接续成本最低的。可以考虑进一步改进内容结构化的具体政策。基本的要从法律上做到精准明确各项权利的具体分界，纠纷处理办法，制度运行机制等。

　　（四）地权权重结构化

　　把一块土地的权利权重化，即100%。如果将其中的部分分配给农民、居民、企业、单位等。国家\集体依然占有大部分的权重，这就形成了地权的权重结构。如农村农业用地，现在农民手中的承包权、使用权，统一转为40%的土地地权，国家集体依然占有60%的地权。在法律上规定，国家集体掌握的多数地权权重应当依法自动跟随具体使用者，并可以收取相应的跟随费用，并可以依法减免。在法律允许的情况下，国家集体可以回购农民等手中的土地地权份额。在法律的框架下，农民等手中的少数份额地权可以在市场中交易，交换，抵押等，多数地权应当自动跟随，不得阻碍。

　　二、各类土地问题的地权结构化解决思路

　　下面,以一些具体的土地问题为例,看看地权结构化工具在处理这些问题时的一些思路。由于时间、空间、内容、权重四类结构化工具的处理方法是相通的,所以,下面以时间结构化工具为阐述。

　　（一）房地产税问题

　　地方政府高度依赖土地出让金,随着中国城市化进度的逐步放慢,未来土地出让金将可能大幅减少。所以必须要解决地方政府的收入来源问题。国际通行的做去是以房产税为替代。然而国际上的大部分国家实行的是土地私有制,而我们国家是土地公有制。房产所有人在购房阶段已经上交了土地出让金,获得了土地一定年限的土地使用权。所以房产税的征收难以找到法律上的依据。如果采取地权时间结构化,个人获得前段地权,政府掌握后段地权,前段地权相应的交延续费。这里会采生三个参数,前段期限T,前股转让金K,延续年费率ν。然后是一个法律规定的倒计时机制,主要包括启动倒计时的条件,权限、倒计时过程中的中断,结束后的补偿等内容。这们对于住房问题而言,以延续年费率v作为房产税的法律依据,地方政府有了稳定的税收。

　　1.控房价问题

　　前段期限与前段转让金的结合,可以控制地价,迸而控制房价。比如,5年的前段地权,前段转让金就要少很多,这个小区的房价就要低得多,适合年轻人买,等他事业有成收入提高后,可以自己再去购买更多的前段地权,10年、20年都可以。这样同一片区域,不同前段期限的小区,房价差别是很大的,不同的人群可以灵活选择。政府可以根据当时情况,灵活把握不同的前段期限,这样住房问题尤其对年轻人特别友好。

　　2.捂地问题

　　同时,倒计时机制的作用可以很好地解决开发商捂地的问题。现在很多土地,低价转让给开发商后,捂地直不开发,放上几年,甚至十几年后,周围房价都涨起来后再开发,获得暴利。时间结构的倒计时机制下,国家把一地块前段地权如20年,转让给开发商后,从交接开始,开发商需要每年交延续年费率v,否则倒计时机制启动,到真正交房时,所剩的前段期限就较少了,直接影响房价。这样,开发商捂地成本就很高了

　　3.灵活交税问题

　　房产税涉及面太广,基本每家每户都可能面临交税问题。现实中,大部分居民收入不高,家庭财产又主要是房产,现金流较少且不稳定。如果按照其他税种,每年或每季一交,居民将面临很大的经济压力。如果交不上,可能又不得不上强制措施,极易造成社会性事件。而时间结构地权下的倒计时机制,房产税的本质是延续年费率v,居民手中有前段地权T。一般情下,可以要求居民每年交ν以续前段地权。如果居民实在交不上,只是启动倒计时机制,消耗的是前段期限T。当居民有钱时,可以再买前段期限。这样就形成—一个灵活交税的弹性机制,轻对群众的经济和心理压力,有效减少社会性事件的发生。

　　4.税收的强制执行问题

　　房产税出台后,符合法律规定的都应该交税。但现实是可能因为主观客观的原因,总会有一些人交不了税。这就面临税收的强制执行问题。前面讲时间结构地权下的倒计时机制形成一个灵活交税的弹性机制。但是,当居民手中的前段期限用完后,居民还是交不上税,也面临税收的强制问题。时间结构地权提供了一个法理上的依据。当倒计时结束后此时地权全部回到政府,上层房子全部还是居民的。这时,应当对居民情况进行评估,如果是弱势群众,可依法减免税收,相当于延续年费率v降低直至为0,相当于地免费给这户居民用;也可以协商或让居民自己通过市场交易,换一个偏远些或小一些的房子,他就可承受相应的房产税(延续年费率v低的地方)如果有经济能力故意不交,那么可以用上层房子的动态价值充抵房产税,直到消耗完。此时,从法理上,地和房都与居民没有关系了。这样就减少了税收强制执行中的矛盾。

　　（二）征地拆迁问题

　　因公共利益的需要,城市农村都面临大量的征地可题、拆迁问题。目前的政策,建设方是需要同每一户农民或城市居民协商补偿的,如果不同意,建设方是没有办法征地拆迁的。有的人就抓住建设方的这一软肋,造成越来越高的拆迁成本问题、钉子户问题。而有的建设方没有可用的法理手段,在压力或经济利益下采取暴力拆迁的问题。这些问题都造成了很多的社会问题。下面看看地权结构化工具在这些问题上的应用。

　　1.征地问题

　　现在对农村、城中村征地,一方面是部分人员坐地起价,漫天要价。另一方面,建设方采用非法手段征地。采用时间结构地权后,这一问题就很好处理了。国家集体占有土地后段地权,农户占有土地前段地权。前段期限T,前段转让金K,延续年费率v对于普通农民,K,V都是0。当国家或集体根据公共利益需要,依据法律,要征用某一地块时,可以采用的合法手段有:一是协商买回农民手中的前段地权,类似于现在的征地补偿,但法理基础不同。二是启动倒计时,到期后或让其移走地面物,或购买其地面物,或以地面物价值充抵。三是如果实在不能征收,可以提高,以v的收入来补偿建设的调整费用。

　　2.拆迁问题

　　城市拆迁问题与农村征地问题类似。居民拥有房屋产权和土地前段地权。当因公共利益需要拆迁时,政府可以通过:一是协商买回农民手中的前段地权和房屋;二是提高延续年费率v;三是通过倒计时机制收回前段地权。3、小产权房问题。现在全国有大量的小产权房问题。在时间结构地权下,可以有效地解决小产权房问题。小产权房的本质是没有土地权利。时间结构地权下,前段期限T,前段转让金K，延续年费率v。小产权房相当于居民手中的前段期限T=0。所以小产权房所有者通过购买一定期限的前段地权即可。当然可以规定一个最小的量。不同经济条件的所有者可以选择适合自己的前段期限。如果其不购买,则可以以其地面建筑价值充抵延续年费V,直到消耗完。这样就可以依法处置其房屋。

　　(三)农村农业用地困境

　　农村土地现在存在大面积的抛荒的问题小农经营难以土地规模化的问题,农民士地难交换、难变现,大量留守老人妇女儿童的问题。同时如果采取私有化的改革路径,又可能会造成土地大规模集中,农民流离失所的问题。因公共利益拆迁又面临越来越高的拆迁成本的问题、钉子户问题与暴力拆迁的问题。现在进行的三权分立的改革,并不能很好地整体解决这些问题。所以采用地权结构化的思路可能会对于问题的解决有一些启示。

　　1.农村土地抛荒的问题。在地权时间结构化机制下,国家集体占有土地后段地权,农户占有土地前段地权。前段期限T,前段转让金K,延续年费率v。对于普通农民,K,v都是0。对于小农土地,一般是减免跟随费用的,但一旦发现抛荒超过一定期限,国家集体可以收取继而提高延续的费用,直至充抵前段地权市价,此时,收回前段地权。

　　如果采用地权空间结构化的机制，基本是类似的。对于农村农业用地而言,可以考虑地表以下50cm深度为界,以上的土地可以归农民所有,行使完全的产权,称为上层地权。以下还是由国家\集体掌握,且不可再转让,称为下层地权。农民可以依法自由地对上层地权进行买卖、交换、抵押等等行使权利。下层地权一般地应当依法进行跟随无法律授权的情况下不得干扰上层地权的行权。跟随的过程中,国家集体掌握的下层地权可以要求上层地权支付相应的跟随费用。下面我们来看以上问题在地权空间结构化以后的解决思路:二是小农经营难以土地规模化的问题。一方面,农民士地可以依法自由买卖、交换后,可以减少规模化过程中的成本。另一方面建设农村公共设施时可以有很好的法理方式解决征地问题。

　　这里为了保护普通农民的权益,还可以设置一个机制给农民一个弥补的机会。当农民抛荒达到标准后,启动倒计时机制,主要通过提高土地的前段延续费,农民上交一期,前段地权相应续一期,并检查土地抛荒情况,如果还是,可继续提高前段延续费。当农民不交前段延续费,导致前段期限清零后,土地完全地权回到政府。但可以保留农民相应价值土地的倒计时权,并且规定在一定的时期内有效。也就是相当于农民可以保存一个前段期限为0的,抽象化的地权。他可以在合适的地方通过交纳延续费(特别困难的还可以减免)取得等值前段地权的土地。这样就给在外打工、创业的农民个保底。

　　2.农村留守问题。因为现行土地政策造成的农村留守老人、妇女、儿童问题,是造成很多社会问题的重要因素。农民是想要与自己的亲人分开吗?显然不是。是土地政策造成的。在结构化地权机制下,农村留守问题可以得到很好的解决。以时间结构化地权下,农民拥有土地的前段地权,政府拥有土地的后段地权。农民:一是在城市打工创业,甚至安家落户,然后卖掉农村老家前段地权,真正成为城里人,全家都在一个城市生活。二是如果没有成功,也可以通过市场交易,把自己老家的土地前段地权置换成打工地附近的等值地块,这样至少可以做到每周(最少每月)回家一次。老人妇女、儿童在打工地附近务农,他在附近的城市打工。三是就是不想在城市工作,他也可以通过市场交易在农业条件较好的地方,全家人都搬过去,专业从事农业养家。现在还有大量的农民在大山里面、荒漠边缘等等那些根本不可能以务农养活全家的地方劳作,而在东中部等具有相对更好农业条件的地方,又是大量的土地抛荒。这是巨大的资源错配,也造成农民无谓的劳苦。

　　3.土地集中开发问题。土地需要适度的集中,规模化的农业是我国农业走向现代化一个路子。通过前面对抛荒土地的回收,解决留守问题对土地的调整,还有土地市场的自由交易,土地将会得到较好的集中。集中连片区内的其他土地还可以通过协调交换等方式解决。当然,不能强制农民必须将土地集中起来。

　　4.失地农民的保障问题。当农民放弃老家土地又在城市落脚失败后,如何防止出现流离失所的问题?在地权时间结构化机制下,可以有效地防止这样的问题。一是他可以通过市场交易获得自己想去的农村地区,购买住宅和土地前段地权。二是如果没有这样的经济条件,符合条件的人员,可以向政府保障性农业用地。政府可以将抛荒地纳入政府保障性农业用地库,供这些人员选择,基本可以考虑减免前段转让金和延续年费。三是极端情况下,如果政府手中的保障性农业用地库使用完后,还需要保障农业用地。政府可以提高其他经营性农业用地的延续年费,一般可以考虑对不同规模农业实体的阶梯费率,调节土地市场供需,防止出现土地大规模兼并问题。政府获得的土地延续年费收入可以在土地市场购买土地,并将前段地权交给弱势人群。四是最极端的情况下,可以在部分区域内实行土地前段地权的倒计时机制。等到政府完全收回土地后,重新分配土地前段地权。

　　5.农村宅基地问题。现在农村宅基地实行集体成员分配制,出现了很多的问题,既不公平,也是资源的浪费。在地权时间结构化机制下,同样的农民拥有住宅的产权和土地的前段地权,政府拥有土地的后段地权。一般地,可以对农民在土地面积标准下,对延续年费进行减免。农民可以自由地交易住宅,也可以通过市场交换到其他自己想要去的地方这样全国一体化,城乡一体化,农民可全国选择,也可进城,市民也可下乡。政府通过地权时间结构的制度机制进行调节，而当农民没有住的地方后,解决的办法同失地农民保障问题基本相似,不再重复叙述。

　　6.老龄化社会下的土地困境问题。随着我国进入老龄化社会,将会出现一些与土地相关的问题。比如,城市老年人住房的房产税问题,农村老年人去世后的农地,宅基地问题比如一二线城市中老年人可能居住较大的房子,如果交税,每年会很高,而他们退休后又没有太多收入而交不上税。这样的情况,要不要收,怎么强制执行?农村老年人去世后他的农地、宅基地应该是收回,还是子女继承?在现行的政策制度下,这都是很棘手的问题。而在结构化地权下,这些问题都可以得到很好地解决。城市住宅,老人拥有房屋产权和土地前段地权,房地产税相当于前段地权的延续费用。那么人们:一是可以在年轻时提前多购入些前段地权,到退休后税收压力就小了。二是老年人交不上税时,可以启动倒计时机制,有钱了再购回一些前段地杈。甚至在前段期限加上房屋产权价值可抵税的期限够用的情况下,完全不用再交房产税。政府也可以规定,超高龄老人(如80以上)可以免税的面积。这样就解决了老年人住房的房产税问题。农村去世老人的农地、宅基地问题怎么处理呢?在时间结构地权下,都是可以继承的。他的子女依法继承其农地、宅基地,即地面的房屋、作物,和相应土地的前段地权,但是可能相应的延续费用会有所变化。政府通过延续费率来调节土地和居住问题。子女继承后居住面积或农地超过免税面积的部分,就需要依法交延续费。

　　三、地权结构化改革的现实考量

　　从以上四种不同类型的地权结构化思路来看，我们目前走的“三权分立”改革路线，本质上是权利结构化的思路。

　　（一）土地制度权利结构化的缺陷

　　这一路线的缺点是非常明显的。一是权利之间的界线是模糊的，所有权、承包权（宅基地分配权）、使用权，三者之间到底怎么区分，矛盾怎么解决，以后都是大问题。二是所有权怎么体现，对后者两权的约束作用如何行使？征地怎么办？房产税怎么收？土地抛荒怎么解决？依然还是疑难杂症。三是制度设计太复杂，成本太高，也不利于公平。土地确权之后，新出生的人承包权、宅基地分配权怎么办？土地集中开发的问题怎么办？中国本来大量的丘陵地农业的国际竞争力很弱，加入的承包权又再次增大生产成本，这一问题怎么解决？以上问题本质上还是所有权在法理上和实际工作中的虚化、弱化造成的。确权之后，所有权是国家/集体所有，但实际上谁去执行？可以说，这并没有将土地社会主义公有制很好地在实际中得到落实，以后一定会带来大问题的。

　　（二）现实的土地制度改革建议

　　一个建议是能否考虑取消承包权\宅基地分配权，这一人为加的锁。这样就剩下所有权、使用权两权。两权分权就要容易得多。通过做实所有权来实现原来承包权\宅基地分配权的保护农民的作用。基本的思路就是:把一块土地的权利区分为所有权、使用权。所有权归国家\集体，使用权归农民及其他使用者。在法律的框架下规定，所有权自动地跟随使用权的行权。然后再给使用权加一个时间结构，比如随时现在到以后5年（不同的情况时限可以不一样）。延续时间可以收取一定的延续费用，符合相应条件的也可以减免。如果使用者不足额上交延续费，可以执行对使用权的倒计时(即随时现在到以后5年的倒计时执行，从开始时间至5年后即结束)。这样转变为一个时间结构的约束办法，前面分析的时间结构地权的解决各种问题的思路就可以套用，不再赘述。在法律允许的情况下，可以回购使用者手中的使用权，也可以调整跟随费用。做实所有权的一个办法就是组建若干国企性质的土地管理公司，将现在的村\乡集体整合进国家土地管理公司，农村的土地集体所有制转变为国有制的一个具体体现，收益在全国层面和具体的县\村\乡集体之间分成，这样就城乡土地制度进行了统一，将全国的土地统一化为国有制。这样做的好处是使全国的土地资源能够统一配置，同时也有利于全国范围内的公平和共同富裕。这样人民群众在土地问题上直接面对的是各国有土地公司，而不直接与政府打交道，能够在出现土地纠纷问题时，有一个缓冲。土地用户包括原住农民，可以市场化地交易、交换、抵押土地使用权，所有权有偿跟随，这样房产税就有了法律依据。

　　（三）地权结构化改革的经济推动效能

　　土地作为非常重要的生产要素，在地权结构化改革之后，才能够实现真正的市场化配置资源。全国性的土地交易市场将给经济带来强有力的推动作用。农业，尤其是丘陵地区的农业真正成为有市场利润的农业，将能够保证中国人的饭碗端在自己的手中更加牢固。同时，全国土地市场的从业容量也是巨大的，有利于吸纳大量的就业人口，对于解决就业问题也是非常明显的。

　　所以，建议对目前实现的土地制度改革进行相应调整，合理利用土地制度的权利结构化改革思路，加快试点和推进，更好的保证土地制度公有制，更好地解决人民群众在土地问题上的矛盾困难，更好地推进经济发展和民生保障。