特大城市积分落户制度评析

　　一、特大城市在新一轮户籍制度改革中面临的难题

　　2014年11月20日，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》。根据该通知，我国新的城市划分标准是以城区常住人口为统计口径，按人口规模将全国所有城市划分为五类。第一类是超大城市，城区常住人口在1000万以上。第二类是特大城市，城区常住人口在500万以上、1000万以下。第三类是大城市，城区常住人口在100万以上、500万以下。第四类是中等城市，城区常住人口在50万以上、100万以下。第五类是小城市，城区常住人口50万以下。截至2010年，上海城区常住人口2231万，北京1882万，重庆1716万，广州1270万，天津1109万，深圳1035万。这六个城市，就是超大城市。武汉城区常住人口978万，东莞822万，南京818万，成都741万，佛山719万，西安650万，沈阳625万，杭州624万，哈尔滨587万，苏州534万。这十个城市，就是特大城市。

　　从全国各地最新推出的户籍制度改革举措来看，建制镇、小城市、中等城市、大城市的户籍制度改革进展迅速，而特大城市、超大城市的户籍制度改革动静不大。这意味着，在新一轮户籍制度改革中，上述十六个特大、超大城市面临着严格控制人口规模的许多难题。这些难题包括：第一，每个特大城市能够接纳多少人口迁移进城?第二，特大城市的积分制落户指标如何确定?第三，据专家测算，人口迁移进城的人均公共成本约13万元。这些资金如何由个人、企业和政府共同分担?第四，如何解决人口迁移进城落户后面临的住房、就业、教育等突出问题?与上述难题直接相关的问题还有：第一，农民迁移进城落户后，原有的承包土地和宅基地使用权如何流转?第二，如何既充分保障迁移进城落户人员的合法权益，又充分保障农村留守人口和城镇居民的合法权益，防止出现新的社会不公?第三，能否让特大城市的部分教育、医疗资源向中小城市和农村新型城镇转移?

　　按照国务院2014年7月24日印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，新一轮户籍制度改革的主要目标有两个：一是实现农业转移人口市民化，二是建立新型户籍制度。新型户籍制度，包括城乡一体化的户口登记制度，以居住证为载体的流动人口管理制度，与城镇化相适应的户口迁移制度，以公民身份号码为唯一标识的人口信息管理制度。新型户籍制度的目标比较明确，它是农业转移人口市民化后的必然结果，因而还不构成新一轮户籍制度改革的难点。而农业转移人口市民化，既要到2020年完成实现1亿左右人口迁移进城落户的目标，又要严格控制特大城市的人口规模。如何处理农业转移人口市民化与严格控制特大城市人口规模之间的关系，就是新一轮户籍制度改革必须解决的难题。

　　二、积分落户制度是控制特大城市人口规模的一项积极探索

　　近年来，为了解决特大城市(包括超大城市，下同)的人口规模控制问题，深圳、上海、天津等地积极开始了积分落户制度的探索实践。所谓积分落户制度，是指对已经办理了《居住证》的外来人员，通过设置一套指标体系，对他们在特大城市落户的条件进行量化计分，并依据积分高低，有序引导落户。

　　深圳市是从2010年开始推行积分落户制度的。2011年6月23日，深圳市人民政府印发《深圳市外来务工人员积分入户试行办法》。根据该办法，凡已在深圳办理了《居住证》、纳入深圳市就业登记范围、并缴纳了社会保险的外来务工人员，年龄在18-50周岁之间、身体健康、未违反人口与计划生育管理规定、未参加国家禁止的组织与活动、无劳动教养和犯罪记录的，均可参加积分入户。积分入户指标包括基本要求、个人素质、居住情况、参保情况、奖励加分、减分等项目，每个指标都规定了一定的考核分值。实践中，外来务工人员积满了100分，即可向市人力资源保障局或各区人力资源部门提出招工入户申请;其积分信息统一纳入全市积分入户信息库，按由高到低的原则进行排名;市政府每年下达年度招工入户计划;市人力资源保障局根据这个招工入户计划，确定入户积分分值排名在招工入户计划指标范围内的外来务工人员名单，然后办理招工入户手续。

　　上海市早在2002年6月就开始试行居住证制度。截至2007年底，全市持有《居住证》的外来人员达到了433万。2009年6月，上海市开始出台持有《居住证》人员可申办本市常住户口的办法。2013年5月28日，上海市人民政府公布《上海市居住证管理办法》，对申请办理《居住证》的外来人员实行积分落户办法。2013年6月13日，又公布《上海市居住证积分管理试行办法》。《居住证》积分指标由基础指标、加分指标、减分指标、一票否决指标组成。其中，基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作年限、缴纳社会保险年限。《居住证》总积分标准分值为120分。积分达到标准分值的持证人，在子女教育、社会保险、住房、基本公共卫生、计划生育、资格评定、资格考试和鉴定、参加评选等方面享受一定的市民待遇。符合持有上海《居住证》满7年、缴纳社保满7年等要求的，可申请转办上海市常住户口。

　　2013年9月6日，天津市人民政府印发《天津市居住证管理暂行办法》，决定自2014年1月1日起实行居住证积分入户制度。凡在天津具有合法稳定的职业和居所，签订一年以上劳动合同，并依法缴纳社会保险费的《居住证》持有人，具有积分入户申请资格。居住证积分指标包括基本分(包括年龄、受教育程度、专业技术和职业技能水平、社会保险、住房)、导向分(职业或工种、落户地区)、附加分(投资纳税、婚姻情况、奖项和荣誉称号、工作年限)、负积分等指标。符合申请条件的《居住证》持有人，由用人单位收集汇总申请材料，到市行政许可服务中心提出积分入户申请。市行政许可服务中心建立积分管理联审系统，各相关部门负责审核、打分，人社部门负责管理积分。市发改委每年确定外来人口积分入户的指标总量，人社部门根据积分排名，确定并公布积分入户人员名单，公安机关负责办理常住户口入户手续。

　　从各地的实践来看，通过积分落户制度解决特大城市人口规模控制难题，对于优先解决希望在特大城市落户的外来人员存量、有序引导增量起到了积极作用，既让外来务工人员看到了融入城市生活的希望，又控制了农业转移人口市民化的节奏与速度。正因为如此，国务院于2014年7月30日出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求特大城市建立完善积分落户制度。

　　三、积分落户制度对于控制特大城市人口规模具有局限性

　　在充分肯定积分落户制度的探索实践意义的同时，也必须指出，积分落户制度对于控制特大城市人口规模具有局限性。这种局限性表现在：

　　首先，它不能彻底改变外来常住人口在特大城市长期居住生活、但不能迁移落户的既成事实。以北京为例。2014年末，北京市有常住人口2151.6万，其中，北京市户籍人口1332.9万，常住外来人口为818.7万。也就是说，这818.7万常住外来人口，他们居住在北京，工作在北京，生活在北京，他们已经成为事实上的北京市民，只是没有取得北京市户籍、不能享受相应的公共服务待遇而已。如果按照深圳、上海、天津等地的做法，通过居住证积分入户的办法解决他们的迁移落户问题，由于每年安排的落户指标有限，短期内并不能减少北京市的人口规模。与其通过积分排队缓慢落户，还不如设定条件，一次性解决这些事实上的特大城市居民的落户问题。曾有不少人坚持认为，拒绝外来常住人口在本地迁移入户，是控制特大城市人口规模、缓解特大城市综合承载压力的必要措施。这种观点罔顾外来常住人口事实上已经占用本市资源的事实。当外来人口在本市自购房屋居住时，他们不谈综合承载压力;当外来人口在本地办厂、经商、从事服务业并向政府交税时，他们不谈综合承载压力。而当外来人口的子女不能在流入地入学就读，到了务工年龄不能与本地同龄人平等就业，不能同等享受本地医疗资源时，他们就开始以缓解城市综合承载压力的理由来搪塞。这种只要外来常住人口在本地城市尽义务、而不让他们享受相应权利的做法，其实是一种赤裸裸的强盗逻辑。

　　其次，控制特大城市人口规模，并不仅仅只是指控制特大城市的户籍人口规模。如果外来常住人口数量庞大，即使户籍人口规模得到了控制，特大城市的人口规模依然会很大。通过积分落户制度，只能解决特大城市户籍人口规模的控制问题，并不能起到控制特大城市总的人口规模的作用，也难以满足许多外来常住人口在流入地享受均等化公共服务的强烈愿望。2011年底，深圳市常住人口总量是1047万，其中户籍人口268万，非户籍人口779万。同年，深圳市通过积分入户方式办理了10907名外来务工人员到深圳落户，另将24600名外来务工人员的工作关系及户口从其他省市调到了深圳，两者合计35577人。如果按照这样的积分落户速度，要将779万非户籍人口转为户籍人口，需要200多年的时间。2014年底，上海市常住人口总数为2426万，其中户籍常住人口1429万，外来常住人口996万。同年，全市持有《居住证》的外来人口，符合申办上海户籍条件的仅3000人。如果按照这样的转移规模和速度，完成996万外来转移人口市民化的任务，需要3000多年的时间，这显然是十分荒唐的。2012年底，天津市常住人口总量达到1413万，其中外来常住人口总量达到393万。2014年，天津市居住证积分入户人口指标在2万以内。这意味着，完成393万外来常住人口的积分入户任务，需要近200年的时间。可见，积分落户制度并非控制特大城市人口规模的良策。

　　特大城市的大量外来人口积聚，需要相关政府部门反思的问题很多。比如，800万外来人口在北京积聚，决非一朝一夕发生的事。为什么会逐步累积成突出矛盾?北京市的商品房销售制度是否在大量外来人口积聚方面起到了推波助澜的作用?北京市的产业分布、就业政策、行政教育医疗等资源扎堆的格局是否有利于控制人口规模?只有通过对这些问题做出深刻反思，从中认真查找原因，才能提出切实有效的人口规模控制办法，这恐怕比简单套用部分城市探索实践过的积分落户办法要有用得多。

　　万川(北京市社会科学院)