袁东：防止国民经济政策的部门化与割据化

 防止国民经济政策的部门化与割据化
——从质疑"并购是吸收外资的一个必然选择"说开去

    罗贯中在《三国演义》开篇的那句"和久必分，分久必和"，准确概括了中国二千多年漫长封建社会的政治格局变迁特点。高度集权的封建政治体制阻挡不了一次又一次的改朝换代，而每次改朝换代都有中央与地方关系恶化的影子。到了近代，中国更是呈地方割据的"军阀混战"态势。由此，如何处理中央与地方的关系从而保持中央对地方的绝对控制权与领导权，维持"大一统"的政治局面，便沉淀成了中国政治文化的一条基本理念与原则。因而我们就不难理解以下事实，何以新中国成立之后的政治和经济体制建设与历次改革，学界与实践界都是将精力主要集中在了中央与地方的关系体制上，却忽略了中央政府各"部门"及相互间协调机制的建设与改进。然而，历史发展到今天，对作为"内阁"组成机构的各"部门"如何协调与掌控，使之形成一个维护与增进国民利益的合力，越来越成为一个急待研究并着手解决的重大问题。要不，有学者只是简单如实地将目前并不健康的现象总结成为"公共利益部门化、部门利益小团体与个人化"以及"小团体与个人利益法制化"，就曾引起了那么广泛的社会共鸣呢？

部门分割与利益封闭化直接涉及到宏观经济政策的选择确定及其有效性。我在本专栏多次提到并强调，宏观经济政策应是"一视同仁"的公开公正的"国民经济政策"，其最终目的必须是为全体国民的福利保护与增进服务。但这除了取决于中央与地方的关系体制外，更主要取决于各"部门"的效力与协同格局。某种程度上讲，前者只是决定着宏观经济政策的实施执行力，后者则决定着宏观经济政策的方向，如果这方向错了，执行力越有效，宏观政策对国民福利的负效用反而越大。

就目前涉及到经济管理的中央政府部门而言，无论是综合经济管理部门，还是行业监管机构，无一不都在片面强调各自的重要性。或者只看到一个方面的重要性，而一意孤行地维护与增进所负责管理的特定领域利益，阻碍了有助于公平竞争从而有利于整体国民福利保护与发展的宏观政策的制定和实施。或者以"功能监管"为借口，互不相让，将原本一体化的行业或市场切割成四分五裂的相互封闭状态，同样阻碍着应有的竞争与创新，并大大降低了行业或市场发展效率。

对此，有太多的事例可予以说明与佐证。为什么理应早就出台的体现公平公正原则的有关内外资企业所得税税法合并的法案却一拖再拖，拖了多年才好不容易通过的法案还留有不应该的"尾巴"？为什么直接涉及民众利益的电信、电力、邮政、能源等行业的竞争格局推进远不如人意？为什么迟迟形成不了有力有效的环保政策，难道仅仅是地方政府的阻力在作怪吗？为什么金融行业的改革与效率令人担扰？就连一个稍为具体的公司债券管理体制改革，都难以向前推进，以至到现在还远没形成一个真正的公司债券市场。难道这一系列问题的背后就没有"部门"的因素吗？

特别是，在这几年对有关"利用"或"吸收"外资的激烈争论中，更能看出"部门"因素的影响。远的不讲，就拿我最近看到的商务部官员公开宣称"并购应该说也是我国吸收外商投资的一个必然选择" 这一观点说吧。我不否认并购是吸收外资的一个选择，但我决不同意"是必然选择"的观点。从外商的角度看，到中国投资有多种形式与渠道，并购也只是其中一种而已，却远非是必需的形式。对于作为吸收外资主体的我国而言，允许本土企业与资产被外商并购，应是最为慎重最不常用的方式。况且，经济史说明，当一国经济增长处于快速轨道时，多为本土资本"走出去"并购境外资产，极少有大量外资并购本土企业的现象；只有当一国经济增长下滑之时，可能会有外资并购的增多。而当前和今后相当一段时期内，中国经济持续高速增长是全球范围内基本预期一致的事，在这一经济增长与发展阶段，怎么能讲"并购是吸收外资的一个必然选择"呢？如果以此作为确定宏观经济政策的指导，则会远离"国民经济政策"的原则，就可能更多体现出"外商经济政策"的色彩。

遗憾的是，我们观察到的一些现实政策就是这种观点指导的产物。甚至有些官员在为此辩解时，尤其是在反驳社会各界有关外资并购会形成外商垄断并威胁到国家产业安全的越来越强大的呼吁时，拿以下两点来支撑其辩解：一是，"2006年（外资）并购活动金额仅仅是47亿美元，占我国实际利用外资总数的2.5%，这数量还是有限的，而在专业制造业领域只占1.7%"；二是，"监管当局"对外资并购能否形成垄断是"非常关注的"，尤其是针对外资已经在一些行业占有较大比重而形成事实垄断的现象，"监管层对于某种形式的垄断采取了豁免的形式" 。无论是从经济分析还是现实情况看，这两个理由都显得软弱无力甚至可笑。

其实，观察外资有没有没控制本土的一些重点核心企业与行业，并不是从其投入并购中的资金多少而言的。相反，外资已经控制了一些核心重点骨干企业与行业是事实，这一点连负责这一领域监管的商务部官员都承认，否则，他们就不会讲"对于某种形式的垄断采取了豁免的形式"了。在这种情况下，外商投入的资金越少，只能说明其并购成本越小，只能说明那么一点外国资本就轻而易举地控制了中国全体民众几十年艰苦建设积累起的核心企业与产业。也完全可以说，2006年"吸收"的那"47亿美元"的代价太大了，完全偏离了真正的市场交易价值。这一结果难道不主要是包括"部门"与地方政府在内的行政力量直接干预而形成的吗？更不用说，一旦这些企业与行业被人家掌握，实践中已明明白白地展现出外商的某些破坏性以及国民福利的损失性，这能说不涉及到产业安全吗？再者讲，在中国缺乏《反垄断法》的今天，作为行政力量的"监管层"如何有十分的把握与能力识别哪些外资并购不涉及到产业安全？有什么权力对"某种形式的垄断"采取"豁免权"？"某种形式"是什么样的形式？由谁通过什么程序界定的？这"豁免权"又是如何界定并由谁赋予的呢？在这些问题都没有明确之前，所谓"监管层"的政策也仅仅是"部门政策"而已，其随意性与人为性以至其中的诸多弊端，就可想而知了。这就是为什么有的外商感叹道，中国的事说难做也难做，说好做也好做，只要将行政机构打通了，就是一路绿灯，就是一路利益。然而，在这一过程中，处于最不确定最脆弱进而最易受损的，就是国民福利了。

那么，如何才能防止与减少国民利益分割与部门利益膨胀，并尽量使部门的政策真正体现出"国民政策"的合力来呢？我认为以下两点是最重要的：一是，在具有浓厚"中国特色"的政治文化环境中，重视中央与地方关系处理的同时，从思想意识上也应重视中央政府各部门关系的协调与治理问题，尽快打破"部门思维意识"指导下的政策确定机制，形成并不断强化中央政府层次的"一统化"的"内阁"理念。二是，从根本上还是应该形成相互约束相互监督的政治建设格局，尤其是加大力气增强"人代会"的建设及其对政府决策的监督制约力度。对此，我想到前日本银行行长速水优讲过，他在担任日本央行行长期间，被国会质询是家常便饭，最多的一年曾达到80次。试问，我们的央行行长与部长们，一年被"人代会""质询"过几次？看看每年美国总统在国会做的"国情咨询"与财政预算报告长达多少页，再瞧瞧我们的"国民经济与社会发展报告"与"国家财政预算报告"又是多少内容，又能具体到何种程度，对"人大代表"与公众又能披露多少信息，就可以体会到"内阁改革"与政府监督机制建设是多么得任重而道远了。

（写于2007年6月16日，以《切断经济政策部门化割据化毒瘤》为题发表于6月27日《上海证券报》专栏版）