福利政策是“免费午餐”？

福利政策是“免费午餐”？

成福蕊

（清华大学公共管理学院）

　　剑桥大学出版社于2005年出版了加利福尼亚大学经济学教授Peter Lindert的两卷本书Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century，此书围绕“什么导致了公共支出的增长”这一中心话题受到广泛的关注和讨论。用作者的话说，第一卷是“为所有读者写的”，第二卷是为“社会科学家写的”。第一卷中多为文字性叙述和解释，辅以较少的数字和图表，所有的实证模型和回归方程都在第二卷中。比较研究方法贯穿全书，作者在书中提供了大量的新鲜数据和丰富的资料。这里主要介绍第一卷本——The Story。

　　作者以OECD国家的一些现实困惑开篇，用12章的篇幅探究了经济增长和收入再分配性社会政策之间的联系，向读者清晰的展示了公共支出的整个演进过程。为何税收和社会支出在十九世纪末迅速增长？转移支付政策对经济增长有怎样的负面影响？为何北美在一定意义上成为公共教育的领导者，而不是在所有方面？作者对这些问题的回答寓于经济历史、政治民主、老龄化和收入增长之中。其研究表明，与传统观念相反，政府的社会支出项目的净成本实际上几乎为零。

　　想节省时间的读者只需阅读本书的前两章就可以了解全书主旨。在第1章中，作者首先提出了Robin Hood悖论：即国家平均收入越低，收入差距越大的时候越需要由富人到穷人的再分配政策，而历史中这样的时期转移支付却很少。其次，如果福利不是免费的午餐，税收和转移支付都是不利于生产的，那么为何我们看不到其对人均GDP增长水平的负面影响？再次，为何福利支出在国家间差异如此之大？为何德国与美国在公共教育支出上会不约而同？为何美国的公共教育支出呈现如今的变化？

　　第2章中作者给出了本书的九个结论，直接回应开篇的问题，之后才将复杂的故事娓娓道来。简言之，针对Robin Hood悖论，作者认为政治发言权对公共支出具有核心作用，这从英国公共支出发展的特例就可证明，后面将对此进行详细论述。选举权由精英阶层扩大到普通民众，由男性公民扩大到全体公民，大大促进了公共支出的增长。作者进一步认为罗尔斯的正义原则非常重要，当中产阶级意识到贫穷也有可能发生在自己身上时，其态度发生了转变，开始同情下层阶级，导致社会支出的增加。最令人吃惊的是，作者认为社会支出不会影响经济的增长，因为政府在设计税收政策时考虑到了这一点。当社会支出占GDP的份额较大时，他们会竭力将转移支付政策的成本损失降到最小。即使对经济学家认为严重影响经济效率的最低工资等政策，作者认为其对经济增长的影响也没有想象的那么大。比如，最低工资虽然导致失业，但往往失业的人群都是生产力较低的，对产出没有什么贡献。他们对闲暇的享受是“有价值的”。

　　前两章构成本书的第一部分，第二部分包含五章，作者集中论述社会支出的增长。在1880年以前，社会支出仅限于济贫政策。长时期以来，福利的三重困境一直困扰着人们，即最低收入保障、保持工作激励和政府预算平衡三者不能同时实现，也出现了延续至今的对福利接受者进行严格的资格审查，辅以各种形式的工作要求和严密的监督。对现实的研究发现，私人济贫机构与政府对济贫的介入呈现正的相关性，因此否定了政府参与公共救济是对传统的教会和私人慈善的替代的说法（见第3章）。作者的研究表明，在1880年以前，大多数国家的济贫都侧重于城市，且规模非常小。唯有英国例外，其济贫支出在1750年出现急剧增长，又在1820年急剧下降。作者用George Boyer的模型对英格兰进行分析，指出英国早期社会支出的增加归因于地主在非农忙季节采取补贴政策，将农业劳动力固定在土地上，而不是到外地务工。这样就保证了其在农忙季节的劳动力需求。通过对早期济贫的经验研究，作者强调了政治和中心化控制在社会支出政策中的重要作用。

　　接下来的5、6两章集中探讨1880年以后，教育成为政府继济贫政策之后大规模投入的最大领域，尤其是初等教育。对教育的投入和产出没有一致的衡量标准，并非所有的常用的指标都具有国际可比性。但通过对教育年数、平均考试分数、人均教育投入金额、教育投入占GDP份额、入学率、识字率、毕业学员平均工资、师生人数比、教师收入等指标的考察发现，各国在教育投入方面的差异成为影响人均GDP的主要因素。除美国外，法国、德国也曾成为教育领域的领先者。作者对公共教育支出尤其美国的公共教育支出在20世纪的发展变化进行了详细的分析，认为选举权的扩大是公共教育支出迅速增长的主要原因。和济贫政策的发展原因相似，精英阶层的自私自利和管理的集中化也是公共教育增长的主要原因。对美国学生近年来分数下降的事实，作者将其归因于考试激励机制设计的缺陷、教师工会的高参与率、区域选择的限制（降低竞争）和不完善的问责机制。

　　第7章讨论了自1880年以来，政府在其他方面的支出也呈现急剧上升的趋势，各种社会转移支出项目不断出现，如再分配项退休金项目、失业补偿、意外和伤残保险、公共卫生、住房补贴等等。其主要原因是民主的扩大、公共教育的增长、老龄化、全球化、收入增长、中产阶级社会关系的转变及天主教对社会项目的态度的转变。在20世纪30年代以前，社会转移支付主要集中在欧洲国家，尤其是北欧。但经历了大萧条之后，更多的人开始担心经济状况的恶化会发生在自己身上，“那有可能是我”这句名言改变了许多中产阶级的想法，他们愈加同情下层阶级。值得注意的是，公共教育作为较早的公共支出增长项目同时成为后期社会支出项目的原因。

　　第三部分讨论了公共支出的未来前景，特别深入讨论了各国的养老金危机。OECD国家的养老金危机都比较严重，但也有程度上的差别。值得一提的是，日本虽然养老金危机严重，但其私人养老储蓄居世界最高水平，加上公共体系的工作激励使得55岁以上的老人的工作参与率也居世界最高水平。从中我们也看到解决危机的一些可借鉴的方法。相比之下，加拿大、美国、澳大利亚和新西兰四国的老龄化问题不那么严重，因为总有新的年轻移民涌入。这些新移民及通过税收为财政作贡献，同时也成为潜在的福利领取者。但通过调查发现，年轻移民的增加可以帮助政府缓解财政压力（见第8章）。

　　令人担忧的是，老龄化并非发达国家的专利，许多发展中国家也出现了养老金危机。很大程度上，作者认为发展中国家并未脱离发达国家的轨迹，而且可能更糟糕。中国也将在本世纪中叶达到老龄化的高峰期，这部分是计划生育政策的副产品。但发展中国家的财政危机更多的来源于政治因素和不完善的公共体系，而不仅是老龄化本身。其养老金的享受者多为社会精英，负担者为广大低收入者，存在较严重的不公平现象。养老金政策偏向于公务员，排除了农民和临时工人的权利。这也解释了在欠发达国家尽管民主化进程有限，但养老金占GDP份额仍然较高。

　　福利政策是免费的午餐吗？全书最后一部分回答了福利支出和经济增长的关系问题。实证研究的结果表明，福利支出对经济增长没有显著的负面影响。其原因有：高预算的福利国家采取比其他国家更为有利于经济增长的混合税制；福利国家大量投资于教育、培训和公共卫生等有利于经济增长的项目；失业补偿和提前退休等公共激励实际导致生产率低的雇员较早退休，虽然就业率没有提高，但就业人群的生产率却提高了；低支出的预防、保健服务使穷人脱离病痛，提高了生产率，而富人为延长寿命而支出的高成本医疗却无益于经济的增长。因此福利政策总体上对经济增长没有影响（见第10章）。

　　第11章对瑞典进行了个案分析，作者认为其近年来的衰退并非由于福利政策，而是宏观经济政策的失误。第12章为全书结论，作者进一步提出“预算相关”和“普遍性”两个原则。前者认为高福利国家更有动力设计有效的税收和转移支付机制，因为其机会成本或付出的“赌金”较高。后者认为如果福利政策普遍针对所有人群，其管理成本会下降。

　　本书犹如生动的历史画卷，令读者不禁陷入对当今福利政策的深刻反思中。我国的福利政策才刚刚起步，我们能否避免重蹈发达国家“福利陷阱”的覆辙？如果福利可以成为免费的午餐，我们应该如何设计符合我国具体情况和价值观的混合税制和支出项目？很明显，某些项目的收益远远大于其他项目，如初等教育、基础医疗等。不久前被消费者协会曝光的扬州市，许多人可以使用医保卡在一些商店购买日用品，医院通过虚增病人医疗费的方式取得医疗报销补偿。此案例也说明在福利政策不健全的情况下，“社会分红”或“基本收入”式的普遍性福利可能不仅有利于节约成本，而且易于执行，有利于培育透明的公共体系。