济源城管上访事件的思考—城管内部管理体制剖析

前段时间，广州市城管执法局出台了一项内部管理制度，其中一条是执法人员心情不好时不能外出执法，在网络上引为笑谈，但是从中也可以看出广州市城管执法局对文明执法的重视和城管执法队伍管理的无奈。2009年6月18日，河南济源市城市管理行政执法支队执法人员集体到市政府上访，就自身的工作压力大、待遇差，领导任意指使，工资被随意克扣，经常加班没有加班费等事项表达了不满。突显出城管执法内部管理的问题需要引起高度重视。　　

由于我国的城市管理模式众多，各地的城管执法部门归属不同的上级部门领导，城管执法的权限各地不尽相同，对城管执法队伍管理起来也难以统一。有的地方城管部门是个强势部门，队伍管理规范，执法队员待遇很好，有的地方则相反。因此，对于出现河南济源市城市管理行政执法支队执法人员集体上访的事件，不能一概论之。总体而言，城管执法内部管理方面存在着如下问题：　　

一、城管执法人员身份不确定。城管执法单位在不同的城市有不同的身份，如在广州、厦门、济南、北京、青岛等城市是公务员身份，在更多的城市是参考公务员编制，还有一些地方是事业编制委托执法。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）明文规定，执法局的执法人员必须是公务员，但是由于种种原因，不少地方不能达到这种要求，有的地方通过社会上统一的公务员考试招考执法队员，队员考来之后却发现不是公务员。不具有执法身份而进行执法的行为受到广大法律意识较强的市民谴责，也给执法队员带来了尴尬。由于城管部门的不统一、不规范、不稳定，不少执法队员心理不踏实，总是担心不会不会被分流、被改革、被下放，每年都有些人通过公务员考试跳到别的部门。执法人员身份不稳定导致的心理不稳定对执法工作产生了消极的影响。　　

  二、内部制度没理顺。由于城管部门是新的单位，不少内部制度初设立，不完善的地方还有很多，在内部人员安排制度、经费划拨使用制度、监督考评制度上的缺陷对执法队员造成的影响较大。　　

（1） 在内部人员安排制度上表现为人员安排不尽合理，不同的部门，工作量差异巨大。有些部门人员很多而终日无所事事，很多时间在网上炒股打游戏，有的部门尤其是一线执法单元，工作繁重，人员短缺，终年不能充分休息，有的中队长一年只休五六天。不同的分局、大队之间也有类似的差异。差异的具体原因是一些“潜规则”在起作用，不便明说。在同一个单位中，同样福利待遇的情况下有这么巨大的差异很容易导致基层执法队员的不满进而影响工作的积极性。　　

（2） 经费划拨使用制度不规范。为了鼓励行政部门的工作积极性，我国实行的是一种比较特殊的财政返还制度，即依据行政处罚额的多少和百分比来确定返还给行政单位的数额。这种制度的优劣本身在这里不做讨论，但是在执行过程中一些地方财政部门的随意性大对行政部门的工作产生了不利影响，如：有时一年一返还，有时半年一返还；有的时候返还率高、有的时候低，有时候上半年和下半年返还率都不一样，甚至有时候说有返还就有返还说不返还就不返还，这种返还体制的不规范，对执法车损油耗、装备更新、办公经费等日常费用等产生了不利影响，有很多时候执法队员不得不以私人金钱先垫付费用，等待回补。经费使用的不透明也对执法工作造成不利影响，如：有些地方领导的车越换越高级，基层执法车辆却不足，甚至两个中队共用一台执法车辆。有的部门，对接待领导来访，记者采访不吝钱财，对一线队员的福利常不关心，经年不发福利。还有一些奖惩制度落实到纸上却不落实到行动上，规定了奖惩却不兑现，这些方面都对执法队员造成了不小的打击。　　

（3） 考评制度上的缺陷主要体现在没有形成一套完整有效的测评、提拔任用体制。由于执法范围广、职权多，临时活动多，工作侧重点经常改变，日常工作既杂又繁，难以形成统一合理的考核测评标准，目前理论界在这方面十分缺乏深入的探索。没有形成一套完整有效的考核测评体制的直接后果之一是形不成完善的提拔任用体制。导致领导“说你行，你就行，不行也行；说不行，就不行，行也不行”的情况很容易出现，有些地方用人不唯贤，用人多制约，让一些优秀的而没有关系和金钱的队员尤其是一线执法队员觉得再怎么努力也没有前程，时间长了容易走向颓废，形成新的不稳定因素。　　

三、工作繁重压力大。　　

以某地城管执法局为例，正式队员148人，管辖面积140平方公里，受市区两级领导。除去机关和中队内勤人员、每天休班的人员外，每天能在一线执法的大约也就是在130人左右，辖区面积是158平方公里，辖区内有88处批发市场，总营业面积600多万平方米,经营摊位7.6万个,日上市人数35万人次，日流动人口40万人次。有68条主要道路，25处农贸市场，在建施工工地80余处。130名执法队员担负着辖区内市容市貌管理、环境卫生管理、城市绿化管理、市政公用设施管理、工商行政管理、市、区政府安排的临时任务等多项工作，在执行具体工作时，工作时间往往互相冲突，执法人员没有时间做系统、细致的工作，导致很多事情只能求结果，顾不过来过程。如治理街区靠集中行动，讲究“短、平、快”，在拆除大型广告时往往白天下通知，晚上集中行动，以避免当事人纠缠，法制宣传靠专门法制宣传周，对当事人的工作是做到达到城管的治理目的，当事人又不闹事就可以。很多工作有开头，无结尾，不以实际执法效能为标准而是以领导是否看重、关注程度为标准，使执法权威受到一定的影响和削弱，执法力量不足的矛盾十分突出。2008年，除了上述日常工作外，迎接各类创建、文化节等各类省市级活动环境保障31个，迎接临时领导来访保障路线50余次。平均每人年工作350日，工作日无偿加班400余小时。2008年，对领导来说，要求主要负责人参加的市区各类会议400余个，要求执法局派人当会议观众，参加揭牌仪式队列等十余次。这些活动不得不去，因为执法局这个无头无尾的单位除了小商贩，谁都得罪不起。

在执法力量不足，车辆勉强出行的情况下，取得上述成绩实属不易，没有时间做别的，甚至规定的学习、培训时间都不能保证，年初制定的全年计划都常常被迫调整，至于长效管理、执法进社区、日常化法制宣传等方面更是力有不逮。繁重的工作使得基层执法人员普遍长期疲劳，据说90%的一线执法人员处在严重的亚健康状态。　　

四、劳动保障不完善。河南省济源市城市管理行政执法支队执法人员集体到上访的重要原因是“从来没有见过三金长得什么样”，“经常加班不发加班费”，作为国家财政负责职工福利待遇的行政部门，这固然是极其罕见的现象。但是在全国其他的城市中，城市管理部门的劳动保障不完善现象也较为普遍。主要体现在两个方面：一方面是加班多，不补休。城管执法日常工作繁重，临时活动多，经常加班加点，根据《中华人民共和国公务员法》第七十六条第二款之规定：“公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”。在实际工作中，很少有能够完全按照国家规定实现足额补休的。在重要活动期间，执法队员经常早上五六点钟赶在早餐点出现之前到达指定位置防治早餐点乱占道，晚上十一二点集中行动拆除白天不容易拆除的大型广告，有时候中午加班只能自己买盒饭吃，执法队员普遍有艰苦耐劳的奉献精神，但是对于加班多补休少普遍很有意见，在一定程度上影响了工作积极性。另一方面是执法过程中人身安全得不到充分的保障，执法队员所从事的工作，在一定程度上属于“高危作业”，不一定什么时候有什么样的人会突然生事，有些商贩长期对城管心怀不满，在被处罚的压力表面上态度很好，多次规范都很配合，但是说不准哪一次就会突然攻击毫无防范的执法人员，有些社会上的人喝点酒找城管闹事，还有的人甚至跑到执法办公机关去砸毁执法车辆，袭击执法人员，类似的事情时不时就会出现，由于城管执法部门普遍缺乏公安保障机制，遇到此类事情往往十分被动，造成了不良影响。　　

五、生活中的压力。城管执法是一支年轻的队伍，不少执法队员都是刚刚毕业的大学生，城管执法人员几乎把所有的精力和时间都投入到执法工作当中，影响到谈恋爱成立家庭，很多的执法人员还不能卖套房子给自己安个家，十分苦恼。有些执法队员工作繁忙难以顾及家人，造成家人的埋怨，父母的责怪。很多新队员大都是不是本地人，在外租房居住，非常不安全，物品被盗现象时有发生。这些具体的生活中的压力给城管执法人员带来了一些心理负担，影响到执法人员心理健康。　　

   许多人只看到执法人员在街上耀武扬威，恨不得啮其肉、饮其血，执法队员的实际辛苦是大家所不知道的。以上队伍管理中存在这些问题有很多原因，其中一个重要原因是领导不重视，不是基层领导不重视，基层的大队、分局领导、局领导重视了也不能够从根本上解决，而是没有引起高级领导，市级、省级、尤其是国家级的领导的重视，基层低的领导解决小问题，基层高的领导才能解决大问题。有些领导认为大的方面理顺了，集中行政处罚权实施了，小的方面就是地方自行操作的技巧了，没有看到城市管理内部的规律和矛盾；有些领导把城管执法局视为政府随叫随到的机动队、对付拆迁上访的特勤队，保障领导来访路线的清街队，没有把城市管理、构建和谐城管当作一门科学；有的领导把城管执法局等同为市容处罚局，把过量的执法力量用在清理流动商贩、户外广告等城市容貌显眼的地方，把工作干在面上，对于诸如排放污水、小区内园林绿化、噪声污染等与城市容貌不直接相关的执法职能则不重视，忽略了城市管理的内涵；甚至有的领导唯官、唯上主义严重，把本来为市民服务的执法力量转变成为替个人服务的政治资本，漠视市民的利益诉求，缺乏对基层队员的辛苦劳动的体恤和尊重。

   有时候还真佩服济源城管，因为他们好歹还是通过向上反映这条路子来表达自己的诉求，而不是利用手中的执法权力取之于民，“失之东隅收之桑榆”，说明他们的素质还是很高的，但是有些地方、有些执法队员可能就会自己“想办法”了。

   队员们在政治上难以进步，工作中不由自主、不被理解，生活中压力巨大的情况下，如果经济上再随意克扣，整天被要求“发扬风格”，“无私奉献”，要么就拿着“这是政治态度”来压人，马列主义上刺刀。时间长了，再怎么老实本分、兢兢业业的人也会变质的。现在还没有到那一步，执法局和商贩们的外部问题现在还掩盖着内部的危机，于是也还远没有引起各级领导的重视，这个问题仍在矛盾的积累阶段。这就意味着：济源城管上访是个开始，不是结束……