国有产权理论上的清晰和实践中的模糊——为公共产权辩护（续三）之关于产权明晰

国有产权理论上的清晰与实践中的模糊

  ——为公共产权辩护之关于产权明晰

公共产权，主要是国有产权的明晰问题是一个更为复杂的问题。在我们指出产权明晰并非私有产权的专利，私有产权同样存在着产权模糊的问题以后，下面就对国有产权的模糊和清晰问题进行深入的探讨。　　

有人说，“国有产权主体不明”，是因为“国有产权的主体是国家，，但事实上，国家只是一个虚拟主体，实施国有产权的是国家的代理人。”（参见刘凡、刘允斌《产权经济学》，湖北人民出版社2002年版第147—148页）此说实在荒谬之极！　　

国家是虚拟主体吗？答案无疑是否定的。何谓“虚拟”？虚者，与“实”相对，空也。拟者，有估量、猜测之意，亦有起草、打算之解。概而言之，虚拟之意就是指实际上并不存在，是人为杜撰出来的。为了说明国有产权的产权主体不明，竟然诬称国家不是实体，真亏想得出来！我国《辞海》对国家是这样解释的：“国家是阶级的统治机关”（《列宁选集》第三卷第114页），掌握在经济上占统治地位的阶级手中。包括国家立法机关、国家行政机关、审判机关、检察机关、军队、警察、监狱等，是统治阶级行使权力的工具。国家是国际法的主体，在国际上享受权利和承担义务。……恩格斯指出，国家具有和民族组织不同的以下特征：①不是按血缘关系，而是按地区划分和组织它的国民；②设立了公共权力，并由于阶段对立的尖锐化等因素而益加强。”这个解释也许不能令人满意，也许还会有人会对这样的解释持有不同的看法，但有一点可以肯定，国家是一个实实在在的存在，而决不是虚拟的。　　

国家被诬称为“虚拟主体”，其理由就是“实施国有产权的是国家的代理人。”其实，所有的社会组织都有这样的特点，并不仅仅是国家。作为企业法人的公司不管是在享受权利还是在履行义务，行使法人财产权的产权主体资格时，都是通过公司的代理人进行的。同样作为社会组织，公司可以是实体，凭什么国家就不是实体了呢？！　　

再说，纵然国家是虚拟的，那也只能推论出国家产权的主体是虚拟的，又何以得出国有产权主体不明的结论呢？“虚拟”和“不明”是含义完全不同的两个词组。“不明”说的是不清楚、不确定，而“虚拟”则指人为杜撰出来，不是一个实实在在的存在。不明晰不等于不实在，雾中看花模模糊糊，但不能说明雾中所看到的花是虚拟的。与此相反，“虚拟”的照样可以是明晰的，海市蛰楼就是水中之月，实际上不存在于大海之上的高楼大厦却可以看得清清楚楚。国家作为国有产权的主体，其本身是否是“虚拟”的，与国有产权的主体是否明晰，是两个完全不同的问题。国有产权的主体是否明晰，问的是国有产权的主体到底是谁，是否确定，与国家究竟怎么样，是实在的还是虚拟的，没有必然的联系。也就是说，即使国家是虚拟的，也不妨碍它成为国有产权的主体，作为国有产权其主体依然是明晰的，人们不会因此就认为国有产权的主体不是国家，而误以为是其他什么人或社会组织。　　

公有制奉行的是一条和私有制完全不同的产权归宿原则。私有制实行的是“谁投资谁所有”，而公有制则坚持“谁劳动谁所有”。正如《国际歌》的歌词中所说，“是谁创造了人类世界？是我们劳动群众！一切归劳动者所有，哪能容得寄生虫。”工人的劳动和个体劳动者的劳动不同，是在分工基础上的协作，是社会化的大生产，合作生产是工人劳动的基本特点。工人的劳动不能像个体劳动那样，将生产过程中的所有工序都落实到一个人身上，而是每个人只完成整个生产过程中若干工序中的某一道工序。个体劳动的每个人都可以生产出一个完整的产品，而合作生产的个别工人却不能完成一个完整产品，他完成的只是产品的某道工序，生产出来的只是在产品、半成品，只有负责最后一道工序的工人，生产出来的才是产成品。工场手工业是这样，机器大生产时期更是如此。正如恩格斯所说，“纺纱机、机动织布机和蒸汽锤代替了纺车、手工织布机和手工锻锤；需要成百上千的人进行协作的工厂代替了小作坊。和生产资料一样，生产本身也从一系列的个人行动变成了一系列的社会行动，而产品也从个人的产品变成了社会的产品。现在工厂所出产的纱、布、金属制品，都是许多工人的共同产品，都必须顺次经过他们的手，然后才变成为成品。他们当中没有一个人能够说：‘这是我做的，这是我的产品’。”（《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社1972年版，第426页）因此，建立在社会化大生产基础上的公有制也就不能像建立在个体劳动基础上的私有制那样，把所有权落实到每一个人的头上，而特别强调所有权的整体性。工人只有作为整体才是所有权的主体，个人仅仅是所有权主体中的一个成员，而不是主体本身。如果公共产权也可以落实到一个个具体的个人头上，那就不是公共产权了。正如要求每个工人都要完成每个产品的全套工序一样，那就不是比个体劳动效率更高的社会化大生产了。在所谓“国（公）退民（私）进”的企业改革中，我们经常听到这样的说辞：“合养的猪子长不大”，以说明国（公）退民（私）进的理由。只是说这话的人忘记了另外一个事实，那就是开火车需要调度、司机、机工、轨道工等等很多人合作，任何一个人都不能把火车开好。前者是小生产，后者是大生产。私有产权和公共产权各有其不同的适用范围，我们承认私有产权现阶段存在的合理性，但是我们不能因此否认公共产权存在的必然性。那种认为产权只有能够落实到个人头上才是清晰的，实质是把私有产权绝对化、神圣化，用私有产权的特征来衡量公共产权，讨论的实质已经不是公共产权是否清晰的问题了。　　

国有产权的产权主体就是国家，这是明晰的，毫不含糊的，但是这并不等于说笔者认可我们的国有产权就是十分明晰的，没有模糊之处。应当承认，在过去的计划经济体制下，实行国有国营，国家作为国有产权的主体从来未被怀疑过，除了采取偷监、贪污等非法手段外，国有资产流失的制度漏洞几乎不存在。正如前面我们已经讨论过的，历史上私有产权模糊起来始于所有权和经营权的分离，无独有偶，我们的国有产权制度真正产生模糊的情况同样产生于“两权分离”之后。　　

这种模糊主要表现在三个方面：一是所有权和经营权分界的模糊；二是国家所有权主体代表的模糊；三是企业经营权主体的模糊。　　

首先讨论所有权和经营权分界的模糊。所有权和经营权分离是现代企业制度的一个基本特征。（按照现在的正式说法，未考虑CEO这样的新情况—笔者）适应社会主义市场经济的要求就必须改革国有国营的企业制度，建立企业的法人财产权制度，赋予企业充分的经营自主权，实现“两权分离”。但是国有企业如何实现从“两权合一”到“两权分离”，在分离两权刚开始的时候，应该说人们的研究是不充分的，当时大家讨论最多的主要是两权分离的必要性和紧迫性。现在我们已经知道，私有产权的两权分离曾历经较长时期，是反复“讨价还价”的结果，是一点一滴取得进展的，而我们的国有企业的两权分离，在加快改革的劲风推动下几乎是在短短几年之内一下子就解决了。还有一点不同的是，私有产权基础上两权分离是以确保私有产权主体的所有权的前提下，将经营权一点一点分离出来的，这从前面引用的反映的美国“两权分离”历史的话语中就可以看出。而我们国有企业的两权分离虽然不能说完全没有考虑到如何维护国家的所有权，但是对这个问题未有足够的考虑是无疑的。因此哪些权应该首先赋予企业，哪些权暂时还不宜赋予企业，哪些权赋予企业需要具备怎样的配套条件，等等，在推动“两权分离”，转换企业经营机制之初，可以说人们同样并不是很清楚的。从当时我国有关转换企业经营机制的法律法规可以看出，不仅生产经营权、甚至属于所有权范畴的资产经营权也都赋予给了企业。金碚也说：“问题是，所有权和经营权并不总是很容易区分的，例如，生产、采购、销售、招收职工等可以确定为经营权范围，那么，大规模对外投资、出售企业（大量）资产呢？……很明显，资产经营权超过了一般的经营权，它意味着可以拥有对企业资产的最终处置（处分）权，而这正是所有权的核心内容。”（《何去何从——当代中国的国有企业问题》，今日出版社1997年版，第64页）赋予企业的经营权具体明确，十分充分，而对于维护国家所有权方面却是抽象空洞，极度乏力。所有权和经营权的边界模糊了，以经营权侵犯所有权轻而易举，但维护所有权却难以着力，甚至出现一些所有者代表皇而堂之出卖所有者利益的咄咄怪事。  　　

比较一九八八年四月通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》），一九九二年七月发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转换机制条例》），以及二00三年五月公布的《企业国有资产监督管理条例》（以下简称《监督管理条例》）和二００八年十月二十八日公布的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国有资产法》），我们就会发现国有企业的所有权和经营权的界限当初是如何模糊的，后来又是如何明晰的。　　

在《企业法》中，企业的权利有十三项，《转换机制条例》将赋予企业的经营自主权扩充为十四项，并进一步细化和明确。这就是：生产经营决策权；产品、劳务定价权；产品销售权；物资采购权；进出口权；投资决策权、留用资金支配权；资产处置权；联营、兼并权；劳动用工权；人事管理权；工资、奖金分配权；内部机构设置权；拒绝摊派权。仔细研究一下这14项权力，我们发现，企业正常生产经营活动所需要的权力，该给的都给了，不该给的（或者暂时不该给的），如资产经营权也给了。例如：　　

投资决策权。《转换机制条例》第十三条规定，“企业依照法律和国务院有关规定，有权以留用资金、实物、土地使用权、工业产权和非专利技术等面向国内各地区，各行业的企业、事业单位投资，购买和持有其他企业的股份。经政府有关部门批准，企业可以向境外投资或者境外开办企业。”　　

资产处置权。该条例第十五条规定，“企业根据生产经营需要，对一般固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让；对关键设备、成套设备或者重要建筑物可以出租，经政府主管部门批准也可以抵押，有偿转让。”　　

联营兼产权。该条例第十六条规定，“企业有权按照以下方式与其他企业、事业单位联营，”这些方式包括，“与其他企业、事业单位组成新的经济实体”，“与其他企业、事业单位共同经营”，“与其他企业、事业单位订立联营合同”，以及“兼并其他企业”等。　　

以上几项授予企业的权利，虽然也有“经政府有关部门批准”，“经政府主管部门批准”的说法，但由于这些部门的责任并未真正落实，“批准”之说往往形同虚设。（这个问题我们后面再详细讨论）在《监督管理条例》中这几项授权或者被撤销，或者被明确限制。上世纪九十年代中后期以来，国有企业纷纷改制为公司，《监督管理条例》即根据国有独资企业，国有独资公司，以及国有控股公司，国有参股公司的不同情况，对有关问题就分别作出了这样的规定：　　

“国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业，国有独资公司的成立、合并、破产、解散、增减资本。发行公司债券等重大事项。”（第二十一条）“国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的成立、合并、破产、解散、增减资本，发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。”（第二十二条）　　

《监督管理条例》还规定，“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。”（第二十三条）　　

《监督管理条例》在“第五章企业国有资产管理”中更明确规定：“国有资产监督管理机构对其所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责；对其所出资企业的重大投融资计划、发展战略和规划、依照国家发展规划和产业政策履行战略和规划、依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。”（第三十二条）“所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。”（第三十三条）　　

《监督管理条例》的这些内容，对《转换机制条例》中赋予企业的“投资决策权”、“资产处置权”、“经营兼并权”所作的调整是显而易见的。　　

还有《转换机制条例》将包括副厂级在内的部分行政管理人员的任免权都给了企业（见该条例“第十八条企业享有人事管理权”），而与此相当的人事管理权，在《监督管理条例》中却被授予国有资产监督管理部门。该条理第十七条规定：　　

“国有资产监督管理机构依照有关规定，任免或者建议任免出资企业的企业负责人：　　

（一）任免国有独资企业的总经理、副总经理，总会计师及其他企业负责人；　　

（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；　　

（三）依照公司章程，提出向国有控股公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议；　　

（四）依照公司章程，提出向国有参股的公司派出的董事、监事人选。”　　

一般地说，这里谈到的副董事长、副总经理、总会计师等等类似于过去的所谓副厂级行政管理人员，按照《转换机制条例》，“由厂长按照国家的规定提请政府主管部门任免（聘任、解聘），或者经政府主管部门投诉，由厂长任免（聘任、解聘），报政府主管部门备案。”（第十八条）实际上就是将这些人的任免权直接赋予相当于公司董事长或总经理的企业厂长个人，而现在收回到政府的国有资产监督管理部门了。　　

再有，《转换机制条例》中虽然有对企业厂长进行奖罚的条款，但这些奖罚都属于特殊情况下的奖罚，如“企业连续三年全面完成上交任务，并实现企业财产增殖”，或“亏损企业的新任厂长，在规定期限内，实现担于增盈目标的”，由政府主管部门奖励厂长或者厂级领导。（第二十六条）又如“企业由于经营管理不善造成经营性亏损的，厂长、其他厂级领导和职工应当根据责任大小，承担相应的责任，”“企业一年亏损的”，厂长 “不得领取奖金”，“企业亏损严重的”，“相应降低厂长，其他厂级全体和职工的工资”等等（第二十九条）。而对企业负责人正常情况下的工资奖金，并无具体规定。在该条例已授予企业“工资、资金分配权”的情况下，在“企业有权自主使用，自主分配工资和资金”，“有权……决定工资、奖金的分配档次”时，决定企业负责人实际报酬的是企业自身，也就是说厂长可以自己决定自己的实际收入，因为授予企业的这些经营自主权实际上也就是授予厂长个人的。（我们在以后将会谈到这一点）《监督管理条理》把企业的这一权利也收了回去。该条例第十九条规定：　　

“国有资产监督管理机构应当依照有关规定，确定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的企业负责人的薪酬；依据考核结果，决定其向所出资企业派出的企业负责人的奖惩。”　　

以上列举的各项权利，在1990年代转换企业经营机制的时候，一股脑都放给了企业，而2000年代的最初几年，在维护国家所有者利益的名义下，又被收回到政府国有资产监督部门部门手中，这本身就说明这些权利游走在国有产权的所有权和经营权的边界线上。由于在国有企业改革的早期，人们未能弄清所有者和经营者之间的权利边界，使一些本来不应交给经营者，或者是暂时还不能交给经营者的权利，统统交给了经营者，从而为经营权侵犯所有权留下了制度缺陷。贪欲膨胀的经营者趁机结党营私的，以投资、处置资产、联合兼并、发放奖金等名义蚕食鲸吞国有资产，导致国有资产大量流失。一度时期新闻媒体频频披露曝光的此类案件，只是露出海面的冰山一角而已。　　

其次讨论国有产权主体代表的模糊，即是谁代表国家所有者履行出资人的职责问题上的模糊。这同样发生实行两权分离以后。在国有国营的时代，政府的企业主管部门代表国家对企业的党、政、工、人、财、物、产、供、销进行统一管理，责任和权利都是比较明确的。实行两权分离后，政府企业主管部门的权力极大地削弱，终将撤消的预期更使他们失去了履行维护国家所有者利益职责的信心和能力，在十多年的苟延残喘后，到本世纪初的政府机构改革中所谓企业主管部门寿终正寝。这期间国家对企业的直接管理逐步淡化，但是有效的间接管理却未能跟上去。《转换机制条例》第四十二条规定，“为确保企业财产所有权，政府及其有关部门分别行使下列职责：　　

（一） 考核企业财产保值、增殖指标，对企业资产负债情况进行审查和审计监督；　　

（二） 根据国务院的有关规定，决定国家与企业之间财产权益的分配方式、比例或者定额；　　

（三） 根据国务院有关规定，决定、批准企业生产性建设项目，本条例　　

第十三条规定由企业自主决定的投资项目除外；　　

（四）决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、　　

分立、终止、拍卖，批准企业提出的被兼并申请和破产申请；　　

（五）根据国务院的有关规定，审批企业财产的报损、冲减、核销及关　　

键设备、成套设备或者重要建设物的抵押、有偿转让、组织清算和收缴被撤消、解散企业的财产；　　

（六）依照法定条件和程序，决定或者批准企业厂长的任免（聘任、解聘）　　

和奖惩；　　

（七）拟订企业财产管理法规，并对执行情况进行监督、检查；　　

（八）维护企业依法行使经营权，保障企业的生产经营活动不收干预，协助企业解决实际困难。”　　

这里确保的“企业财产所有权”，指的是企业财产的国家所有权，而不是企业的法人财产权。为了确保企业财产的国家所有权，该条款规定由政府及其众多的相关部门分别行使各项职责。管人的不管事、管事的不管人；问事的不理财，理财的不问事；个个都负责，但谁都不是最终的负责部门，因而个个都负不了责，遇到涉及众多部门的问题就不可避免地会出现推委、扯皮现象，使维护国家所有者权益的责任难以真正落实到位。　　

直到《监督管理条例》出台，这个问题才得以解决。该条例第六条规定：　　

“国务院、省、自治区、直辖市人民政府，设立的市、自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”　　

该条例第七条，进一步明确：　　

“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”　　

《监督管理条例》的出台结束了对国有资产名义上多头管理，实际上无人管理的状况。但是笔者认为，国有产权主体代表的模糊问题，至此并未能彻底解决。一个根本性的问题至今困惑着我们，这就是政府的“双重身份”。虽然在《监督管理条例》中也讲到“要坚持政府的社会公共管理职能与国家资产出资职能分开”，（顺便说一下，《监督管理条例》把政府视为国有资产的出资人也是不准确的。国有资产的出资人是国家，政府只是国家出资人的代表。这个问题在本文的后面还要详细讨论，这里不再多说）但是这里指的分开只是在政府所属部门之间的分工调整，而在政府层面上，“双重身份”的问题仍然存在。　　

社会公共管理是政府最基本、最主要的职能，国有资产出资人代表的职能相对说来只能算是一个派生的职能。在计划经济时代，这两种职能基本上没有矛盾，政府代表国家投资办企业，企业上交利税给政府，政府有了钱就可以把社会公共事业搞得更好。但是在市场经济条件下，国有企业并不是总能赢利的，当这些企业效益很差时，就免不了需要政府代表国家出资人给予扶持。在非公经济蓬勃发展的情况下，国有企业已不是政府收入的唯一来源了，政府很容易产生将困难国企象包袱一样甩掉的想法，逃避国家出资人代表的责任。贱卖国企不仅可以减轻政府的财政负担，甚至还能多少增加一些政府收入，更会在所谓“国（公）退民进”的改革浪潮中，赢得“改革家”的挂冠。有名有利，如此好事，对于一些政府官员来说何乐不为呢！这就是一些地方政府对“国（公）退民进”的企业改革趋之若鹜，体制上、经济上和政治上的根本原因。（参见附录<二>：古嘉林《应当加快“政资分开”的改革步伐》，《中国当代思想宝库》（九），中国工人出版社2004年版）　　

有学者认为，国有公司，“由于股权的所有者往往是政府机构，因而同意被收购的权力往往在政府机构首长的手中，同时这些政府机构的首长往往对公司只有控制权而没有剩余索取权。一件收购案的成功不仅不会给他带来新的收益，相反，他可能连原有的收益也丢失，因而让国有公司的股票控制者赞同转让对国有公司的控股权会变得非常困难。除非他能获得贿赂，并且贿赂金额高于他预期的对国有公司未来的控制权收益的现值之和。因此，如果不考虑贿赂的因素，这所谓的世界上没有买不到的东西，关键在于价格问题的原理，可能在国有公司股权转让中失灵。无论收购方出多么高的价格国有股权的控制者可能无论如何都不愿意转让他所控制的股权。”（刘凡、刘云斌《产权经济学》，同上，第179页）显然说这种话的人，对国家行政机关双重身份的问题缺乏应有的认识，对政府机构的实际运作情况也不了解。不错，政府部门有关分管领导对将自己分管这一块的公司股权卖掉是不会乐意的，但这并不是他的全部工作，对整个政府来说，更不是主要工作。当政府控股企业经营状况不好，频频找政府麻烦时，政府的主要首长以及其他领导者，包括分管领导都是非常乐意甩“包袱”的。“无厂一身轻”，这就是相当一部分政府官员的心态。因此，转让国有企业的控股权并没有一些学者想象的那样困难。事实上一些地方的政府官员对出售国有企业，特别是经营困难的国有企业几乎比谁都积极。　　

 “双重身份”的制度设计，使政府在社会公共管理职能与国有资产管理职能发生矛盾时，有可能为了履行公共管理职能而冷对国有资产管理职能，往往只记得国有产权代表的权力，而忽视国有产权代表的责任，从而使国有产权在自觉不自觉中受到损害。一些地方政府无视国家规定贱卖国有土地、国有矿藏，其实也与这个“双重身份”有关。解决政府“双重身份”问题的根本办法，就是取消政府的国资所有者代表的身份，将国有资产交给人民代表大会直属的专门委员会监督管理，真正实行“政资分开”。这是一个很好的建议，早就有学者提出过，（参见晓亮《所有制理论与所有制改革》，同上，第50-51页）可惜这一意见似乎是因为所谓不合中国国情（金碚《何去何从—当代中国的国有企业问题》，同上，第66页）至今未能得到更多的回应。　　

最后讨论企业经营权主体的模糊。也就是企业经营权究竟交给谁，或者说到底谁是企业经营者问题上的模糊。按照《企业法》第二条规定，“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”经营权交给企业，这里说得十分明确。《转换机制条例》第一章总则的第二条再次明确：“企业转换经营机制的目标是使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”第二章企业经营权的第六条则对企业经营权作了这样的定义：“是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”有关法律规定虽然在总的原则上讲享有经营权的是企业法人，而非任何个人，但是在一些具体的法律规定上，则把企业经营权落实到厂长个人身上。             　　

转换经营机制的企业，按照有关法律法规，实行“厂长负责制”。而厂长负责制赋予厂长的几乎是可以包揽企业一切重大问题的“专制独裁”权力。《企业法》第四十五条规定：　　

“厂长是企业的法定代表人。”　　

“企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负全面责任。”　　

“厂长领导企业的生产经营管理工作，行使下列职权：　　

（一）         依照法律和国务院规定，决定或者报请审查批准企业的各项计划。　　

（二）         决定企业行政机构的设置。　　

（三）         提请政府主管部门任免或者聘任、解聘副厂长和行政领导干部……　　

（四）         任免或者聘任、解聘企业中层行政领导干部……。　　

（五）         提出工资调整方案、奖金分配方案和重要的规章制度，提请职工代表大会审查同意。提出福利基金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项的建议，提请代表大会审议决定。　　

（六）         依法奖惩职工，提请政府主管部门奖惩副厂级行政领导干部。”　　

虽然《企业法》同时也规定，“企业设立管理委员会或者通过其他形式，协助厂长决定企业的重大问题”，并且明确“管理委员会由企业各方面的负责人和职工代表组成”。（第四十七条）但是该条又规定，“厂长任管理委员会主任”，企业管理委员会所要决定的重大问题，其讨论方案“均由厂长提出”。在一九八六年九月颁布的《全民所有制企业厂长工作条例》中，还规定，“厂长同管理委员会的多数成员对经营管理中的重大问题意见不一致，厂长有权决定。”（第二十六条）在后来的《企业法》中这一条虽然没有再强调但也没有否定，事实上继续有效，企业也都是这样执行的。因此，企业管理委员会形同虚设，其对企业重大问题决策的讨论并没有实质性意义，厂长可以独断独行，一意孤行。　　

即使须由企业职工代表大会审查同意的工资调整方案、奖金分配方案和重要的规章制度，以及审议决定的福利基金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项，也必须由厂长提出，企业职工代表大会也才能有的放矢，因此实际上主导权依然掌握在厂长手中。　　

对照有关法律法规，我们不难发现，国家名义上赋予企业的那些经营自主权，实际上都落实给了厂长一个人。在“两权分离”后，厂长实际上成了企业的主宰，企业可以说是厂长一个人的“天下”。　　

有关法律法规在把企业经营自主权落实给厂长的时候，却未能同时明确厂长应该承担的与经营权力相对应的经营责任。在一九八六年九月颁布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》中的第六章“奖励与处罚”中规定，“由于厂长工作上的过错，发生下列情形，应当依别情节轻重，给予处分：　　

（一）违反法律、法规和规章制度，损害国家、企业、职工、用户或消费者利益；　　

（二）没有不可克服的外部原因，连续两年完不成国家指令性计划；　　

（三）有条件履行而未履行经济合同，造成重大经济损失；　　

（四）忽视产品质量，多次发生重大质量事故；　　

（五）在物资、技术条件许可的条件下，忽视环境保护，造成严重污染；　　

（六）由于选择不当，管理不善，企业发生重大安全事故，使国家财产，人民生命财产遭到重大损失；　　

（七）犯有其他严重错误。（第三十四条）　　

该条例第三十五条又规定，“厂长以权谋私，违法乱纪，弄虚作假，骗取荣誉或经济利益，应当区别情况，给予处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。”　　

然而在《企业法》中，几乎只字未提对厂长的经营责任追究，有的只是笼统的、含糊其词的、原则性的规定。《企业法》第七条“法律责任”的第六十二条：　　

“企业领导干部滥用职权，侵犯职工合法权益、情节严重的，由政府主管部门给予行政处分；滥用职权，假公济私，对职工报复陷害的，依照《中华人民共和国刑法》第一百四十六条的规定追究刑事责任。”　　

第六十三条：　　

“企业和政府有关部门的领导干部，因工作过失给企业和国家造成较大损失的，由政府主管部门或者有关上级机关给予行政处分。”　　

“企业和政府部门的领导干部玩忽职守，致使企业财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《中华人民共和国刑法》第一百八十七条的规定追究刑事责任。”　　

前一条与企业经营并无实质性联系。后一条把企业和政府部门的领导干部联在一起谈论追究他们过失责任，实际上就使得这种过失责任难以追究了，因为政府有关部门领导干部在追究企业领导干部的过失责任时，就难免要牵涉到自己在相关问题上过失，为避免自己被追究，当然也就不想追究企业领导干部的过失责任了。这是十分自然的。所以事实上，在相当一段时间内，出问题的企业不少，但被追究的并不多。“连坐”的条款会产生“官官相护”结果，这也许是人们始料不及的。　　

到了《转换机制条例》，对厂长行使经营权的责任追究也只有一条，即第二十九条：　　

“企业由于经营管理不善造成经营性亏损的，厂长、其他厂级领导和职工应当根据责任大小，承担相应的责任。　　

“企业一年经营亏损的，应当核减企业工资总额，厂长、其他厂级领导和直接责任人员不得领取奖金。企业亏损严重的，还应当根据责任大小，相应降低厂长其他厂级领导和职工的工资。　　

“企业连续两年经营亏损，亏损继续增加的，应当核减企业的工资总额，除企业不得发放奖金外，根据责任大小，适当降低厂长、其他厂级领导和职工的工资；对企业领导班子进行必要的调整，对厂级领导可以免职或者降级、降职。”　　

但是《转换机制条例》同时又把经营责任的追究扩大到企业的普通职工。本来国家把企业的经营权都交给了厂长，企业的经营管理不善而造成经营性亏损，责任应当全由厂长承担，普通职工何辜之有？！就是那些副厂级领导干部，一般情况下也是没有什么责任的，因为企业任何重大事项的决策，都是由厂长提出的，又都是由厂长拍板的，他们只是执行者，充其量不过是放屁也不响的“参谋”。　　

在“厂长负责制”这种制度安排下，厂长享有企业经营上的绝对权力，但是对行使这种权力时失误能造成的损失只承担很小的一部分责任，绝大部分责任都是由企业及其职工这个集体来承担的。在推行承包经营责任制的企业中，这种现象表现得尤为突出。按照国务院一九八八年二月发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《承包条例》），实行承包经营责任制的企业，“企业经营者是企业的厂长（经理），企业法定代表人，对企业全面负责。”（第三十条）但是该《条例》同时规定，“承包方为实行承包经营的企业”（第十四条），当“企业完不成上交利润，先用企业当年留利抵交，不足时，用企业资金抵交。”（第三十五条）《转换机制条例》也规定，“实行承包经营责任制的企业，未完成上交利润任务的，应当以企业风险抵押金，工资储备基金，留利补交。”（第二十七条）按照这些条款的精神，就是说承担完不成承包上缴任务责任的是企业，而不是承包经营企业的企业经营者，企业经营者的责任仅仅是“完不成承包经营合同时，应当扣减企业经营者的收入，直至只保留其基本工资的一半。”（《承包条例》第三十五条）　　

有关法律法规在经营主体上的模糊，反映了人们认识上的混乱。笔者和另一同事也曾就承包经营责任制的主体问题上发表过一篇文章，认为承包主体应为企业而非厂长个人。（参见附录<三>：古嘉林、张晨杉《谁是承包人的再认识》，《经济法制》1991年第六期；《浅论承包主体的确定—企业主体说》，《财经理论与实践》，1991年第二期）现在看来谁是承包主体其实并不重要，承包主体可以是企业法人，也可以是厂长个人，还可以是企业领导班子全体成员，或者企业的全体职工。问题的关键是，不管谁是承包主体，都必须做到责权利统一，谁享受承包经营的权利，谁就应当承担承包经营的全部责任。而恰恰在这个关键问题上有关法律法规中出现了权利责任错位的情况。名义上交给企业并由企业承担相应责任的经营权，事实上被赋予厂长个人，而在厂长负责制下执掌企业全部经营权的厂长却不承担企业经营不善的全部责任，在经营权上并无任何实际权力的企业员工却免不了经营不善的责任。厂长的权力大了，职工的利益损了；企业的经营活了，国家的监管少了；贪污者蚕食鲸吞国有资产有了可乘之机，国有资产大量流失。不过，话又说回来，就是厂长“专制独裁”的问题，公正地说，根子也不在厂长那儿。在厂长负责制下，厂长也不过相当于现在公司中的CEO，拥有企业从经营决策到执行的全部权力。所不同的只是CEO是在公司董事会的直接监管之下工作的，渎职几乎是不可能的。拥有绝对权力的厂长，在企业内部无人监管，而来自企业外部各个部门的监管事实上又很难到位。制度设计如此，焉能只怪厂长。　　

总之，国有产权从理论上讲是清晰的，但在实际上由于人们一度时期对一些具体问题尚缺乏足够的认识，因而在制度设计上不免留下诸多缺陷，造成了在所有权和经营权的分界，谁代表国家所有者履行出资人职责，以及企业经营权交给谁三个方面的模糊。这种模糊为一些反对国有产权制度的人提供了口实，也造成了国有资产大量流失的恶果。也许这是探索建立与社会主义市场经济体制相应的国有产权制度所必须交纳的“学费”，只是这个“学费”不免太高了一点！值得庆幸的是，虽然付出了代价，但是具有中国特色社会主义的国有产权制度终于建立起来了，如果说《监督管理条例》的出台是国有产权制度基本建立的标志，那么《企业国有资产法》的公布则说明国有产权制度在我国已经走向成熟，对那种把“产权明晰”抽象化、教条化，当成抨击国有产权的“棍子”，以期取消国有产权制度的理论，这也是有力的驳斥。当然这决不意味我们的国有产权制度已经十分完备，不需要进一步加以健全和完善，也不意味进行国有产权交易时不需要把明晰产权（包括明晰国有产权的边界）始终作为进行交易的充要条件。和私有产权不同，由于国有产权的规模十分庞大，监管起来困难也较大。受私有产权的侵蚀，国有产权始终存在被故意模糊化的危险。要坚持国有产权明晰化要求，反对取消国有产权的奇谈怪论，不断深化改革，健全完善国有产权制度，以保证我们的国有产权一路走好。

   （说明：本文是《为公共产权辩护》的第四部分，由于《为公共产权辩护》的第二部分在网上不到半天就被删除，第三部分未能于公众见面，故将现在这部分的标题改了一下。）