国有产权的实施和监督成本并不必然过高——为公共产权辩护之续四

 国有产权的实施和监督成本并不必然过高

                ——为公共产权辩护续四

公共产权，现阶段主要是国有产权，确实曾存在着实施和监督成本比较高的问题。但是这种“高”到底达到何种程度，是否“过高”，笔者持怀疑态度。因为我们现在看到这一有关量的判断，似乎并无定量分析的依据，给人的感觉更多的是一种主观的想象。　　

有人这样说，“国有产权的实施成本和监督成本过高，以致于难以实施和难以监督。国有产权的实施，依靠的是政府机构，政府机构本身需要很高的维持费用。另外，国有产权的主体从理论上讲是全体国民，但事实上对国有负责的都是国家或国民的代理人，要使全体国民对代理人实现监督，将面临监督成本过高的困难：全体国民都参与监督管理，事实上谁也不可能实施监督管理。”（刘凡、刘允斌《产权经济学》，湖北人民出版社2002年版10月版，第148页）　　

上述说法中提出了两点理由，以说明国有产权的实施和监督成本过高：一是国有产权的实施，依靠的是政府机构，而政府机构本身需要很高的维持费用；二是全体国民对代理人的监督也将面临成本过高的问题。现在我们逐一进行讨论。　　

先说第一个问题。国有产权制度现阶段确实是通过政府机构组织实施的，政府机构也确实需要很高的维持费用。但是反过来，把政府机构的维持费用都视为国有产权的实施和监督成本就有问题了。　　

首先，政府机构具有多方面的职能，其经济管理方面的职能只是众多职能之一，政府机构的维持费用，显然不能都视为是其行使经济管理职能的费用。　　

其次，政府机构经济管理职能，既有对国有经济的监督管理，也有对非国有经济的监督管理。　　

前面已经讨论过，按照我们目前的体制，政府机构具有双重身份，一是社会管理者，二是国有资产所有者(代表)。政府机构的社会管理者身份，这是所有不同性质国家都具有的共性，也是政府自己，以及整个社会更看重的一种身份。在市场经济条件下，作为社会管理者，政府机构对社会上的所有经济成份，包括国有企业、外资企业、私营企业、以及个体经营者等等，都具有管理监督的职能。这种管理和监督是对整个社会经济活动管理和监督，对各类企业理当一视同仁，其目的是为了维护社会主义市场经济的秩序，而与所有权无关，。国有企业在这种管理和监督面前应该没有任何“特权”，如果说，曾经有过这样的情况，那么随着改革的不断深入，这样的事情已经一去不复返了。不过，即便如此，国有企业也许还是更容易获得政府部门的青睐，但直接原因并非他们是国有企业，而是由于他们在接收国家中长期发展规划的指导，服从国家的宏观调控，遵守国家的产业政策，以及在反对制假冒伪劣产品，保护劳动者的合法权益，防止环境污染等等承担社会责任方面可能有更好的表现。政府机构在对各类企业经济活动的管理和监督方面的运作费用，虽然也包括国有企业，但显然不属于国有产权的实施和监督成本，而是政府机构作为社会管理者行使经济职能的维持费用。　　

其实即使在计划经济时代，我们国家也从来就没有出现过完全的“单一经济”，虽然在宣传舆论上曾经有过“割资本主义尾巴”的说法，但在国家政策层面上，并没有这样的“禁令”。个体工商户，那时候虽然少之又少，但事实上一直存在。还有象集体企业，有大集体和小集体之分。大集体企业一般参照对国营企业模式管理，因此有“二国营”的说法，但这种“国营”仅具有“地方粮票”的性质，在县这一级过去有称之为“手工业管理局”的管理机构，和管理国营企业的“工业局”是不一样的。对于那些“小集体”，甚至县级政府部门也很少过问。因此，就是那个时候国家对经济的管理和监督费用也并非都是国有产权实施和监督的成本，而只应当视为国家履行社会管理者职能的费用。　　

在社会主义市场经济条件下，资源配置主要依靠的是市场机制的基础性作用，同时国家对经济实行宏观调控。国有企业和其他非国有企业一样都要按照供求规律、价值规律、竞争规律等等组织自己的生产经营活动。国家不再需要编制和执行详尽的、指令性的年度国民经济计划。政府机构过去用于这方面的费用是比较多的，现在都节约了下来。当然国家还需要编制指导性的经济和社会发展的中长期规划，制订产业政策，出台鼓励或限制发展的措施。这种规划是而向全社会的，是政府履行其经济职能的维持费用，也不属于国有产权实施和监督的成本。就是在计划经济时代，需要国有企业执行的国民经济计划的编制和实施费用同样不能认为是国有产权实施和监督的成本，而只应当视为计划经济体制本身的运行费用，还是属于政府履行经济职能的运行成本。只有把计划经济看作是国有企业必不可少的存在条件，国民经济计划的编制和实施费用才可以勉强记入国有产权的实施和监督成本。然而这种认识并不正确。不错，国有企业是计划经济的基础，但计划经济并不是国有企业存在的必要条件。计划经济体制离开了国有经济无法运行，但国有企业并非只有在计划经济体制下才能生存。改革实践充分证明，国有企业离开计划经济体制甚至可以生存得更好，在市场经济中照样能够大显身手。国家在实行市场经济以后，政府不再需要承担计划经济体制运行的费用，更无由将此项费用视为国有产权实施和监督的一部分成本。　　

有人说，“在马克思和恩格斯那里，最重要的是，之所以要建立公有制，建立国有企业，目的是为了形成计划经济的基础，即保证‘按照预定计划进行的社会生产成为可能’。所以，我们可以认为，按照马克思主义经典作家的思想，计划经济的历史必然性是国有企业的逻辑基础，而国有企业则是计划经济的现实经济基础。”（金碚《何去何从——当代中国的国有企业问题》，同上，第22页）这是对马克思主义的误读。　　

按照马克思主义政治经济学，在生产、交换、分配、消费四个环节中，是生产决定交换、分配和消费，而不是交换、分配、消费决定生产，虽然它们都对生产具有反作用。生产资料的占有方式属于生产的范畴，而计划经济、市场经济作为资源配制方式则无疑属于交换的范畴。国有企业是计划经济的基础，但是建立国有企业决不是为了实施计划经济。如果以为建立国有企业的目的就是“为了形成计划经济的基础”，无疑就是认定是交换决定生产，这是违背马克思主义政治经济学基本原理的，因而它不可能是马克思恩格斯的意思。　　

恩格斯在其《社会主义从空想到科学的发展》中的一些关于公有制与计划经济关系的话，并不能证明搞国有企业就是为了实行计划经济，建立了国有企业就要搞计划经济，是马克思主义经典作家的观点。请注意，在被人们引用的那句“从此按照预定计划进行的社会生产就成为可能的了”的话中，恩格斯用了“可能”一词，而没有用“可以”表述。在同一篇文章中还有一句常被引用的话，说的是：“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”（同上，第441页）其中连续出现了“就将”、“也将”、“将”，而不是“就会”的说法。恩格斯何以用“将来时”，而不是用“现在时”来表述这样的观点呢？恩格斯是严谨的。笔者认为，原因就在于无产阶级用社会权力将社会化生产资料变为公共财产不可能一步到位，在生产资料还没有全部社会化，或者社会化生产资料还没有全部变为公共财产的时候，就不可能完全“按照预定计划进行”“社会生产”。但是社会占有生产资料是一桩标志性的事件，一旦社会开始占有生产资料也就预示着商品生产终将被消除，社会生产内部的无政府状态终将为有计划的自觉的组织所代替。因此，恩格斯的意思决不是说，社会一旦占有生产资料，商品生产马上就会消除，社会生产的无政府状态立刻就会被有计划的自觉组织所代替。　　

笔者上述看法的依据还有一点，就是恩格斯在同一篇文章中所说的另外一段话。这段话的意思是说，在生产力转化为资本主义国家财产后，并不能解决生产的社会化和资本主义私人占有之间的矛盾。“这种解决只能是在事实上承认现代生产力的社会本性，因而也就是使生产、占有和交换的方式同生产资料的社会性相适应。而要实现这一点，只有由社会公开地和直接地占有已经发展到除了社会管理不适于任何其他管理的生产力。”（《马克思恩格斯选集》＜第三卷＞，同上，第436-437页）请注意这里最后一句话中的“已经发展到除了社会管理不适于任何其他管理的生产力”，其含义十分明显。生产力只有通过社会管理而不能通过其它方式进行管理时，才能由社会公开地和直接地占有。这就是说，只要生产力还可以通过其它方式进行管理，就不能由社会公开地和直接地占有。这或许就是恩格斯给读者的一个暗示，可惜的是未能引起人们的应有注意。把恩格斯的话前后联系起来看，我们可以得出这样的结论，虽然我们已经建立了国有企业，但只要我们还没有把生产资料全部掌握到社会主义国家手中，也就是说还存在多种所有制形式，就不可能实行计划经济体制，仍然需要进行商品生产，利用市场机制的作用在全社会范围内配置资源。认为建立了国有企业就要实行计划经济而不能搞市场经济的说法，是误读了马克思主义的后来人强加到马克思主义经典作家头上去的。　　

再说，计划经济并非公有制的“最爱”，更不是公有制的“专利”。大家知道，资本主义生产有这样一个特点，就是社会生产的无政府状态和企业生产的高度计划相统一。这就是说，由于有计划按比例配制资源、组织生产，能够做到成本小、效益好，因此，资本所有者在自己可以控制的范围内同样青睐计划经济。在全社会范围内，只是由于资本主义所有制将整个经济分割为若干独立的单元，相互冲突的利益使他们不可能服从于一个统一的经济计划，而无法实施计划经济体制。所以说，公有制是计划经济体制的基础，但是建立公有制决不是为了实行计划经济，如同建立资本主义私有制并不是为了实行市场经济一样。至于建立公有制，建立国有企业的目的，我们将在后面具体讨论，这里不再赘述。现在需要明确的，公有制、国有企业是计划经济的基础，但计划经济体制不是公有制、不是国有企业的基础，因而不能把计划经济体制的运行费用视作国有产权的实施和监督成本。　　

这就是说，考虑国有产权的实施和监督成本时，必须从政府机构维持费用中减去政府履行非经济职能的全部费用，在政府机构履行经济职能所发生的费用中又要再减去对各类社会经济进行监督管理的费用，国家对经济进行宏观调控的费用，包括编制和实施中长期发展规划等等的费用。只有为国有产权的实施和监督所花去的费用，才能算是国有产权的实施和监督费用。现阶段可以说政府机构中对国有产权实施管理和监督的部门，只剩下国有资产管理委员会或国有资产管理办公室了。它只是政府机构中几十个，甚至上百个部门中的一个部门而已。它们维护费用再高，又能高到那里去了呢？把政府机构的所有维护费用，或者把政府机构履行经济管理职能的费用都算到国有产权的和监督成本显然是不合理的。国有产权的实施和监督费用，在国有资产管理体制分为“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业”三个层次的情况下，除国有资产管理委员会的维持费用外，当然还包括国有资产经营公司的运行费用，这也许就是国有公司区别于私有公司的地方。因此，国有产权的实施和监督成本肯定会高一些，但也肯定不会高得离谱吧。　　

现在讨论第二个问题。说到全体国民对代理人的监督，人们想到的可能就是国有产权的多层次、多类型的委托——代理关系。确实，从普通的国民到具体负责国有产权的国民代理人之间存在诸多环节，起码不少于这样五层：从一般人民群众开始，到人民代表，是一层；到人民代表大会，是二层；到政府机构，是三层；到政府机构中的国有资产监督管理部门，是四层；到国有资产监督管理部门派到企业的代表，是五层。即使按照笔者前面谈到的方案改革国资管理体制，取消政府的国有产权代表资格，而由人大常委会下属的国有资产监督管理的委员会直接负责国有产权的监督管理，那么国有资产的监督管理起码还会有四个层次，即普通人民群众——人民代表——人民代表大会——国有资产监督管理机构——国有资产监督管理机构派驻企业的代表。如果在政府的国有资产管理机构和国有企业之间设国有资产经营公司的话，那么这中间还要多一个层次。当然以上只是一种概括性的说法，实际上还远不止这些层次。仅仅是全国人民代表的产生，就需要五个层次：普通人民群众选举产生出席乡镇人民代表大会的人民代表；乡镇人民代表大会选举产生县级人民代表，接下来的以此类推，县级代表选举市级代表，市级代表选举省级代表，省级代表选举全国人大代表。如果普通人民群众对国资代理人的监督，必需经过这若干层次，链条式的一节一节传递，这种监督不仅仅会成本过高，而且事实上也将无法进行。但是这样解释并不正确。因为全体国民对国有产权的监督并不是只有通过委托一代理的层级，逐层逐级传递才可以进行。按照我们国家的法律法规，每一个国民都有权利行使直接监督权利，将发现的问题向各个委托代理层级及其上级委托者反映，以纠正国有产权实施中的偏差，促进国有产权的管理。因此，人们没有必要因为多层次、多类型的委托—代理关系的存在而担心对国有产权监督的实际效果。　　

林毅夫等人指出，私有公司与国有公司在委托一代理的层次上没有实质性差别，从信息流动与监督的角度看，多层次委托一代理关系与私有企业内部制度中的多个层次的情况十分相近。他们认为，就委托一代理关系而言，当一个竞争性的市场解决了充分信息问题后，每个层次的信息是透明的，责任也是明确的，委托代理关系就不会因为层次不同而产生差异了。（参见刘凡、刘允斌《产权经济学》，同上，第178页）　　

国有产权的监督不存在成本过高，也不存在因层级过多而无法监督的问题。当然，这样说并不是否认在现实生活中国有产权监督存在的问题，特别是一些政府官员的贪腐和官僚主义能造成的问题。改进和完善对国有产权的监督确有难度，有的难度还比较大，但我们决不应当因此断言国有产权无法监督。例如，将国有资产监督管理部门及人员从政府机构中分离出来，取消他们的政府官员身份和行政权力，就可以较好地提高监督的效率，大大减少利用行政权力规避和抵制监督的情况。当然现在这还是一个不易操作的设想。　　

和传统的私有产权相比，国有产权的实施和监督成本高一些是很自然。因为对于所有权和经营权合一的完全的私有产权来说，实施服从于自己个人的意志，监督则是自己对自己的监督，实施和监督的成本显然很低。但是成本的比较，不是按总成本说话，而是以单位成本为准。国有企业是以社会化大生产为基础的，是规模经济，而传统的私有产权属于小生产的范畴。国有产权实施和监督的总成本肯定大大高于私有产权，但是，由于国有经济的规模巨大，其单位成本就未必就高于私有产权了。同样是建立在社会化大生产基础上由私人股东组建的股份公司中，作为现代意义上私有产权的实施和监督的总成本，同样会高于传统意义的私有产权，因为它实行的是“两权分离”，它的规模与传统意义上私有企业也是不可同日而语的，其实施和监督同样需要多层次的委托一代理关系。但是我们似乎看不到人们对私人股东公司总成本增加的批评，听到的只是对国有产权实施和监督成本可能增加的喋喋不休议论，这实在有失公允。　　

退一步讲，即使股份公司中的国有产权的实施和监督成本比私有产权的实施和监督成本要高一些，但也不能以此评判国有产权和私有产权的优劣。因为，每一个具体的国有公司都只是国家这个“大公司”的子企业，国家正因为掌握着所有的国有产权，它才可以集中力量办理利国利民的大事，可以说这是任何私有产权都办不到的。我们不妨可以这样认为，国有产权在微观上的高成本换来了国家和社会在宏观上的低成本，而私有产权在微观上的低成本带给国家和社会上的却往往是宏观上的高成本。　　

国有产权和私有产权相比，其实施和监督成本是否“过高”，这本来是一个“定量”的问题，可惜至今我们并未看到实证性的定量分析，笔者也拿不出具体的数据。因此，批评者说“高”，辩护者说“未必高”，孰高孰低，都只是一家之言，并非定论。笔者也无意固执己见，只是想说明，指责国有产权实施和监督成本“过高”没有根据。　　

　(由于笔者的疏忽，上一篇最后的说明与实际情况不完全相符，在此深表歉意。)