30年新自由主义迷思的幻灭--解读美国《金融监管改革法案》

——解读美国《金融监管改革法案》

2010年7月15日，在经历了一年多的多方政治博弈和利益妥协之后，由奥巴马的民主党政府所推动的，美国自“大萧条”以来最严厉的金融改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》在美国参议院以60票赞成39票反对的投票结果获得了通过。7月21日，美国总统奥巴马在里根大楼签署了该法案，这份1279页的金融改革法案标志着美国历时近两年的金融改革立法完成，华尔街从此正式掀开新金融时代的序幕。
如果说国际金融海啸打破了新自由主义的神话，产生了对于自1970年代末以来主导西方国家经济政策的新自由主义思想的信任危机，那么此次美国金融监管改革法则通过改革市场秩序和监管体制模式，开启了在体制上与新自由主义分道扬镳的过程。
 
法案开启美国金融监管体制历史性变革

美国总统奥巴马在其2009年的总统就职演说中，针对美国金融危机指出：“虽有一些人的贪婪和不负责任，但更为重要的是我们作为一个整体在一些重大问题上决策失误。”他认为：“没有严格的监督，市场就会失控”，“长期以来耗掉我们太多精力的陈腐政治论争已经不再适用。今天，我们的问题不在于政府的大小，而在于政府能否起作用”。他的这一政策宣誓立即被解读为一种与新自由主义相异的政府金融管理的思想。
7月21日，经奥巴马签署后的《金融监管改革法案》正式生效，由此奥巴马在就职演说中所表现的对新自由主义的反感终于变成了政治实践中的现实。尽管这个法案在条文上对处在政府托管状态的房利美和房地美涉及不多，对信用评级机构的监管也很有限，对金融机构从事衍生品业务的限制还不彻底，其执行中的实际效果也有待观察。但该法案的几个核心内容对于打破长期主导美国政府经济管理，特别是金融监管的新自由主义理念，调整政府金融监管组织机制，赋予政府系统监管和干预金融公司的权力，进而建立政府系统协调金融市场的体制，具有历史性的意义。
法案的具体内容主要包括：（1）扩大政府金融监管体制的职能和权力，成立金融稳定监管委员会，负责系统监测和应对威胁国家金融稳定的风险，并努力消除金融机构“大而不能倒”的困局；（2）设立新的消费者金融保护局，提供历史上最强的消费者金融保护和监管制度，防范普通消费者遭受不良金融产品的蒙骗；（3）采纳防范金融风险的“沃克尔规则”，限制大型金融机构的高风险投机性金融套利，并将以前缺乏监管的场外金融衍生品纳入监管视野；（4）美联储有权对企业管理层的薪酬进行监督和干预，确保高管不会为了高薪酬而对金融风险涉足过度。
一般认为，产生此次金融监管法案的主要动力是以2008 年9 月美国雷曼兄弟银行破产倒闭为标志的金融体制危机。然而，很多相关分析没有提到的背景性事实还包括上世纪90年代初英国的英镑危机和意大利的里拉危机，1994年墨西哥金融危机，1997—1998年发生在泰国、印度尼西亚、马来西亚、韩国和菲律宾等国的亚洲金融危机，1998 年的俄罗斯金融危机，1999年巴西货币危机，2001年阿根廷债务危机。除此之外，还有由金融问题引发的、延续多年的日本经济低迷，以及近来爆发的欧洲主权债务危机。这一系列延续多年的危机昭示了新自由主义政府管理体制的弊端，即在缺乏足够的惩罚或管制机制的条件下允许金融投机行为，会造成极大的经济危害。
 然而，对于各国接二连三地发生严重的金融危机，美国的主流精英和媒体长期以来一直从新自由主义金融体制之外找原因，如谴责发生金融危机的国家的银行结构与业务范围不完善，一些国家任人唯亲、贪污腐化的权贵资本主义特性。他们不批评以对冲基金为先锋的国际金融巨鳄对别国赤裸裸的、肆无忌惮的、明火执杖的金融抢劫，而是严厉指责各种救市行为违背自由市场经济原则，包括批评香港政府在金融危机时捍卫市场的措施。他们对美国金融体系还保持着一份坚定的自信，认为作为新自由主义的理想——美国政府的金融基本制度的设计，特别是金融管理系统、信用系统和市场监管机制，还是完善的全球典范，是别国特别是发展中国家应该学习和追赶的目标。
2008年金融危机暴露出了美国自身金融体系的弊端，以及政府的无能为力，证实了美国银行风险评估模式的荒诞。世人也终于明确了国际金融管理和金融巨头们对新自由主义理念的执著，是造成这次金融危机的根本原因。包括法国总统萨科齐、刚下台的英国前首相布朗和澳大利亚前总理陆克文在内的西方国家领导人，都开始质疑新自由主义理念，拥护政府对国家和国际金融机构进行更多的管理和介入。2009年联合国贸易与发展会议（UNCTAD）的报告《全球经济危机：系统性失败和多层面补救》，把脉全球金融经济危机，对过去新自由主义的放任型市场管理模式进行了全面而深入的批判，认为根据各个国家的经验来看，无论金融危机形成的具体原因如何，最终都可以归结为金融制度的不完善，造成投机泛滥和监管放松。
 
作为“历史终结”思想的新自由主义

 现代形态新自由主义的核心是一种市场机制的、排他性的现代资本主义理念，相信依靠市场的自我约束和自我调整能力，那只“看不见的手”就能实现资源配置效率。上世纪70年代，布雷顿森林体系崩溃、“石油危机”冲击，西方国家出现了经济滞胀。长期处于边缘地位的新自由主义意识形态成为西方主要国家政府的指导思想。新自由主义的崛起在美国的“里根革命”和英国的“撒切尔新政”时期达到高潮。其重要内容之一就是取消或放松微观经济的政府调节，即取消或放松政府对经济过程的监管。用里根的话来说就是：“政府不能解决问题，政府本身才是问题。”新自由主义的政策使西方国家的经济恢复了活力。到了80年代中后期，英美等国的“滞胀”阴影几近消失，失业率回落，经济增长率上升，通货膨胀率下降。新自由主义思想成为社会的主流思想。90年代后又形成了新自由主义的第二波浪潮。新自由主义的政策被传统上拥护“大政府”的政党所采纳。不仅克林顿和布什政府基本上都遵循里根主义，许多主张“第三种道路”的西方国家政党，如英国的工党和德国的社会民主党，在执政时采纳的也是新自由主义政策。
 与此同时，拉美国家的进口替代型工业化过程出现 “困局”，造成经济停滞；苏联东欧社会主义体系分崩离析；东亚新兴工业化国家也遇到了发展困境。美国的经济体制成为其他主要资本主义国家效仿的榜样和很多发展中国家学习的范本。指导发展中国家经济体制改革的“华盛顿共识”，也被认为是一种“放之四海而皆准”（One-size-fits-all set）的国家经济制度的设计原则和经济发展的先决条件。因此新自由主义思想一度成为福山所宣称的“历史的终结”。
 
金融管制放松造成恶果

 新自由主义对市场自我约束和自我调整能力的盲目自信表现在金融领域，就是过于相信金融市场中各参与主体之间能够很好地调整彼此关系。为此，除了货币政策等宏观政府管理外，认为政府应主动地进行 “去监管化”，逐渐放弃政府对金融市场的危机防控机制和微观管理职能。
 1987年初，美联储投票放松了30年代罗斯福新政时期为摆脱经济危机而颁布的，禁止商业银行从事华尔街投资业务的《格拉斯—斯蒂格尔法案》的限制条件。认为从大萧条以来，金融市场的环境发生了巨大的变化，这些变化使得像30年代那种规模的大萧条很难再发生。当时提出的理由主要有三：一是一个十分有效的证券交易委员会（SEC）的确立；二是大多数投资者投资水平的提高；三是独立的投资评级机构能够为投资者提供准确和可信的投资信息。上世纪90年代初，大型商业银行开始得到美联储从事承销证券等投资业务，其证券业务占其总资产的合法比重也开始逐步上升。1999年，美国国会投票完全废除了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，出台了《1999年金融服务法》这一放松金融管制的标志性法律。允许美国银行、证券、保险业之间混业经营，实行全能银行模式。商业银行拥有投资银行的限制完全被解除了。《2000年商品期货现代化法案》还从立法上削弱了政府在金融风险防控上的能力。
 由于政府金融监管的缺失和松懈，受利益驱动的各金融机构为做大做强，迅速扩大业务，进行并购，罔顾巨大的金融风险，大胆地从事金融创新。他们越来越少地依赖储蓄存款，而是相互拆借，并把贷款打包出售，把风险转移到投资者身上，以降低自身的风险。随着电脑技术的发展，金融衍生物（derivatives）、金融期货（financial futures）、信用风险保险的信用违约掉期（credit default swaps）变得十分流行，使得金融衍生品越来越复杂，财务杠杆率一再放大，以致最终连一些主管们也看不懂自己公司衍生品的价值计算方法。金融机构投机之手最终伸向高风险的次级抵押贷款，并把有毒资产与低风险的资产一起打包，使其变成不受政府监管的复杂的复合债券，再切片卖给毫无戒心的社会大众或国外客户。这样，金融机构可以获得高额利润，而社会大众和国外客户则必须承担风险。
 评级机构的角色也很丑陋，包括穆迪、标准普尔和惠誉评级等评级公司本身深陷这类投机泡沫之中无法自拔。为了保护自己的投资，并获得更大的投资收益，评级机构的评级报告往往给投资人描绘一个根本不现实的美好前景，对投资的内在风险性却轻描淡写。在这个过程中，不仅新自由主义对于市场主体能够自我约束和自我调整的市场性善假设被事实所粉碎，而且消费者也根本无法理性地保护自己的利益。
 各种衍生品使得金融机构投机的风险小了，社会或国际间的总体风险却在积累，到了一定的临界点就可能产生连锁性的爆发，反过来也会损害金融机构本身。2008年的金融危机就是这种长期积累后，从次级房贷引爆的金融灾难，也是这次金融监管改革的直接动力。

法案标志着与新自由主义决裂

 这次针对监管体制弊端的美国金融监管改革，实际上是一种政府管理思想的转变，除了要在制度上打破以华尔街为中心的政商利益链以外，还必须在意识形态领域与以共和党为代表的美国保守派博弈。
 从西方政治哲学的传统来看，放任自由主义代表了终极任务（endgame）和终极阶段（the final stage），有类似宗教般的神圣价值。在美国这个崇尚自由的国度，反对政府对经济和金融监管的政治力量与民间力量很强大。经过美国政府、学界和媒体多年来不遗余力的宣扬，新自由主义观念已经由一种政策举措或政治观念被建构成了一种美国的主流意识形态。新自由主义的自由市场观念和实践，与政治上的自由民主思想都是现代美国的核心价值观，共同构成了美国软实力的重要组成部分。即使实际施行的效果与理论预期完全相反，这类主流意识形态也难以撼动。
 这次金融监管法案强化了政府的经济管理职能，终止了美国政府不干预金融产业的格局，所挑战的正是这个主流意识。法案的通过可以说是几方面共同努力，最终战胜重重阻扰的结果。这包括奥巴马民主党政府的推动、被华尔街的贪婪严重伤害了的美国民众的支持，以及来自国际上的压力。虽然金融监管法案内容本身更多是各种政治经济势力妥协的产物，具有某种应急的性质，也不是对新自由主义的全盘否定。但它所开启的却是一个与30年新自由主义市场迷思分道扬镳的新方向。

 （作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

附：美国经济复苏情况为什么不如欧洲？

尽管奥巴马政府对克服金融危机造成的衰退费尽吃奶力气，又是出台大规模救市计划，又是通过金融监管方案，又是提出帮助小企业贷款的法案，但是，美国经济复苏情况仍难见亮色。在年初貌似出现一点回光返照迹象时，接着的第二季度经济增长仅仅为1.6％。就业率仍旧是居高不下，比前些时的9.5%又下降了一点，为9.6％。

与美国形成对照的是，欧元区第二季度的增长率却达到了4％，远超美国。这还是在希腊、西班牙等国出现濒临“破产”的情况下出现的。尽管如此，欧元区对此并不乐观，认为其经济将持续疲弱。如此判断的一个原因，就是美国经济不见好转，对欧洲经济有向下拉动作用，毕竟美国是欧洲的一个重要市场。非欧元区的英国，第二季度经济增长1.1％，显然比欧元区低得多，比美国还低，但这已经的英国经济四年来的最高增长了。

同为发达经济体，为什么美国的复苏远逊欧洲呢？根子就在于二者在经济结构和理念上有所不同。在美国统治和主导多年的新自由主义，虽然也对欧洲有很大的影响，但尚没有造成根本性的影响；对欧洲主要的经济体如德国、法国等就更是这样。欧洲的实体经济中仍有大量的制造业，没有出现制造业空心化。同时欧洲虽然也都是完全市场化国家，但在情况需要时政府可以对经济进行较多的控制和干预。由于欧洲国家有健全的社会保障制度，因此还不至于发生大的经济恐慌。

反观美国，多年来金融业已经成为经济支柱，而这种金融业又是缺乏监管的金融业；国内制造业空心化。经常胡闹的金融业必然导致的金融危机一旦发生，整个经济就会一败涂地。而救市投入金融业的资金，正如有学者分析的那样，它们的去向并不是美国，而是投入到其他国家了。救市等于白救。更让美国政府没有办法的是，经济自由已经渗透到美国整个社会，一切干预市场的企图都是不可能的，会遭到各方面的反对。最近奥巴马政府拟推出一项500亿美元的基本建设计划，用于重建老化的铁路、公路和机场，普及宽带及促进环保节能新能源产业的发展等。目的是为了解决就业问题。这很像是学中国的办法。但是中国可以做到，美国未必做到。据美国媒体分析，国会基本不可能通过这个计划。这样，奥巴马的增加就业的办法就会落空。

与美国情况半斤八两的英国也是这样。这也毫不奇怪，因为当年的新自由主义的代表性人物就是里根和撒切尔夫人，当时被称为“里根－撒切尔主义”，大规模私有化，大幅度缩减政府干预，大规模经济金融化，减少制造业。金融危机一来，满盘皆输，回天乏力。记得去年法国总统萨科齐评论英国经济说，“布朗做不了我做的”，他说，他（萨科齐）能采取措施支持本国汽车制造业等工业部门，而布朗不行。 萨科齐的评论引起英国人的愤怒，但萨科齐说得没错，事实就是如此。

任何一个社会都是需要控制的，市场经济也是如此。欧洲知道这一点，美国则拒绝这样做。现在不是美国政府拒绝这样做，而是彻底自由化的美国社会不允许，那别人就没有办法了，美国经济复苏就只好等待更长一些时间了。美国人确实有创造力，可以创造新的经济引擎，但那毕竟是“熊掌难熟”，不会在短时间内见效的。