浅论我国行政决策听证制度的发展与完善

浅论我国行政决策听证制度的发展与完善　　

内容摘要: 行政决策听证制度作为控制行政权力扩张的有效手段，是保障行政决策相对人合法权益的最佳途径；是促进行政公平与行政效率的有效平衡点；是协调各方利益、避免冲突的有效途径。然而我国的行政决策听证制度却因为种种原因而很难达到普遍之预期，种种问题暴露无遗。近年来的我国各级政府出台各种的行政决策听证规定，对行政决策听证进行了很大改进，但落实情况并不理想，加之专门程序之法未立，权威不力。另一方面，虽有散见之条款，有时也是“徒法不足以自行”。行政决策听证制度的完善还需要相匹配的社会制度为支撑，需要行政机关理念之变，更离不开民众参与与良好的公民意识。笔者于文简介行政决策听证制度的内涵与重大意义，以图描述该制度真正价值；然后讨论时下我国行政决策听证制之种种弊端，以求寻问题根源；文末，探讨新进步，作有益的展望。　　

关键词：行政决策、听证制度　　

引 言　　

 听证程序渊源于普通法国家英国古老的“自然公正原则”。该原则是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。它是支配行政机关活动的程序方面的规则，也是“一个最低限度的公正原则”，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。^【1】前一个程序规则就是听证规则。　　

1996年通过的《行政处罚法》规定了三类案件的听证程序规则，开创了我国听证制度的先河；随后1997年《价格法》及2000年《立法法》也分别在各自的领域规定了相应的听证制度。继这三部法律之后，在三大行政管理领域，听证立法纷纷出台。各部委、各地省市及其部门都制定了相应的程序实施细则，规定了详细具体的听证程序。一些地方政府规定也开始正式将行政听证引入重大行政决策过程中，并设定具体的程序。行政听证之于行政决策的重大意义得到体现，有力的促进了地方行政决策的科学化、民主化、正当化。　　

一、行政决策听证制度之内涵与重大意义　　

（一）行政决策听证制度之内涵　　

行政决策听证是在公共政策出台前或实施后,就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见。其目的在于尽可能获得与某项行政性决策有关方面的社会各方的利益表达和对决策的意见反馈,在权衡协调后作出尽量合理的、科学的、权威的决策。由此我们可以将其内涵表述如下：　　

1、行政决策听证是针对公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面展开的，应是针对行政机关的强制义务、强制程序。　　

2、行政决策听证的实质是听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，从而作出正确的行政判断与决定。听证程序的存在，体现了行政程序法律关系主体法律地位平等原则，是程序公正的有效保障，是公民实体权利实现的保障。　　

2、行政决策听证是一个质证、辩驳的过程，是一种事前的利益博弈。听证作为一种程序，其作用在于限制行政权力的恣意行使，保证理性选择结果。有关团体、专家学者、行政相对人通过行使法律赋予的对抗行政权力的自卫权—听证权，在听证的过程中提供意见、信息、理论证据，进行充分的质证和辩驳，从而达到保护大众实体权益的效果。　　

4、行政决策必须重视事后听证，即救济听证。行政决策听证绝对不应该演化为“多数人的暴政”，“帕累托原则”应是行政决策听证的重要内涵之一。如果不得以加重部分人的义务或者缩减了部分人的利益，充分的救济措施应无理由的具备。理所当然，对这少数人利益的尊重应成为听证的重要内容。　　

（二）听证制度之于行政决策的重大意义　　

    1、社会冲突调和剂：构筑政府与社会公众之间的协商与合作机制　　

当下，中国正处于社会转型期，各种社会矛盾错综复杂；特别是在行政国家神话的破灭、旧的管理模式已经行将就木的情况下，行政机关与社会公众之间的矛盾和冲突就格外引人注意^【2】。于是化解行政机关与社会公众的冲突，构建二者之间的协商和合作关系就显得迫切。恰好，公共行政听证制度在很大程度上具有了这一功能，因为这一制度为二者相互了解和理解提供了一个平台；在这里他们可以实现信息的共享、不同利益的平衡，从而改变单纯的至上而下的决策模式，实现决策的上下互动。在较佳的听证模式下，协商民主、参与式民主可以达成民众与政府的和解，从而有效地调和社会冲突。　　

2、重塑行政决策公信力：民主化、规范化、合法化、公正化^【3】　　

行政决策公信力是政府依赖于社会成员对行政决策行为和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会信服。行政决策作为一个影响大众权益的行为，其公信力程度是通过决策程序和实施力度来衡量的。也就是说一个公信力强的行政决策首先必须是制定得可信赖的。行政听证可以在很大程度上重塑行政决策公信力，因为其发扬了参与式民主的精神，使得行政决策多少程度上反映民众意愿，从而带有民主性；严格的听证程序与听证强制使得行政决策按部就班，有序进行，从而实现规范化；民主化与规范化共同确立了行政听证的合法化；程序化和合民意在形式上和实质上促成了行政决策的公正性这一公信力的重要来源。《大连市重大行政决策听证办法》第一条就开门见山的道出了上述宗旨：“为规范重大行政决策行为，提高政府行政管理水平，增强政府决策的民主性、科学性和透明度，根据国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法”。　　

3、提升行政决策的执行力：低成本决策途径与优质制度保障　　

   “执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力”，“双方主体对行政行为所设定的内容都具有实现的权利义务”，^【4】行政决策的执行力包含两个方面，即决策的制定执行力和实施执行力。我们说听证程序提升了行政决策的执行力，主要源于以下原因。　　

其一、合理的听证可以降低行政决策成本。听证可以是利益相关者有机会平等的申诉各自理由，从而使决策机构能在一次性的交流上及时的、很大程度上全面地了解和掌握相关信息，这与个别调查相比，大大降低了信息的收集成本。听证可以从某种程度上防止虚假信息及偏袒一方的信息对决策的干扰，减少了政府的判断分析成本。听证充分的民众参与与协调，是行政决策的实施基础更为牢固，可以有效避免决策出台后的社会动荡和减少解释宣传成本。此外，听证的阳光性透明性，可以大大减少“暗箱操作”，减少腐败支出。　　

   其二、听证为行政决策提供优质制度保障。听证构筑了政府与社会公众之间的协商与合作机制，得到了大众的支持与理解，从而有利于减轻实施的阻力；听证信息源的充分性，保证了决策的科学性；听证使行政决策民主化、规范化、合法化、公正化，重塑了行政决策公信力。　　

4、促进了公益与私益的和谐：防止公权力的滥用，保障相对人利益　　

孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经　　

验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。^【5】“公共选择”理论（理性选择理论）认为人终究是利己的，具有自利性，其行为受到利己动机驱动，这种利己性也同样适用于政府。随着全能国家的破产，对政府权力的限制越感迫切；加之行政权在公民社会的不断拓展和渗透，公民权益的保障越发的重要。　　

行政听证之所以能够更有效地防止行政决策自由裁量权被滥用,就在于行政听证注重对公民权利的事前保护,要求行政机关在做出行政决策之前听取公民的意见、考虑公民的辩解理由，将行政活动置于公众监督下，从而做出合理的决定，这样能够在客观上形成一种约束行政权滥用的力量。一旦合理的行政决策作出后，行政决策的执行力与约束力便对双方施加作用，行政权便处于外控与内控中，相应的向对方的权力便得到保障。　　

二、我国行政决策听证制度存在的主要问题　　

（一）听证准备阶段存在的问题　　

 1、听证参与者的遴选缺乏代表性、大众的参与意识不强　　

参与者的遴选缺乏代表性，其主要原因乃是法规规定的过于笼统。如《价格法》仅仅规定了听证参与人为“消费者、经营者和有关方面”，这一规定过于原则、抽象，缺乏具体规定，运行极为主观化，这就给行政决策者留下了极大地自由裁量空间，顺我者入选即为正常了。加上参与人遴选不规范，使大部分不合格的人参与听证，很多参与者素质不高（要么年龄偏大,要么学历偏低、知识面偏窄）、独立性不强，往往使听证达不到应有的效果。　　

大众的参与意识不强，这是我国行政决策听证根本性的局限。当人们无视或不能正视自己的权利和义务时，参与切身利益的听证尚感不积极，更不敢奢谈为公益而呼。当下，权利意识单薄的中国公民与官僚制统治模式结合，大好的制度，也往往只能流于表面了。　　

2、听证适用范围的狭窄与听证形式的滥用　　

听证适用范围的狭窄主要体现为两个方面，一是具体行政行为的适用范围太窄,具体行政行为包括行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政征收、行政征用、行政收费、行政给付、行政裁决。而我国行政听证制度只适用于行政许可,行政处罚中的责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款,治安管理处罚中的吊销许可证以及处两千元以上罚款。二是抽象行政行为的听证范围不全面。如《立法法》只解决了行政立法即行政法规、行政规章的制定过程的听证,而对于除行政立法以外的行政决定前的制定行为则没有纳入听证范围^【6】。　　

与此相反的是，各地为了标榜民主、政绩，对一些“鸡毛蒜皮”的事也要秀听证，滥用无度，使听证成为随处装点民主的花瓶。这就是行政听证的错位，当决策机关利益受听证威胁之时，决策者可借口法的缺陷，而不进行听证；当听证有利于决策机关时，决策者便迫不及待的要拿出听证这一民主的利器。　　

（二）听证举行阶段存在的问题　　

1、听证程序不够公开、行政听证信息提供不对称　　

行政公开是公共行政的一项基本原则，“政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论”。^【7】落实于行政决策听证，就要求听证程序公开，情报公开；然而在实际的行政听证过程中，这一要求是很难达到的，特别是在程序法缺位的情况下。我国行政决策一向轻程序，搞惯了是“拍脑袋”“拍桌子”模式，故而行政听证程序很难有序进行，公开更是奢求；加之行政决策的时效性、专业性对于相对人的情报掌握是很不利的，这导致了行政听证信息拥有的不对称。　　

2、听证主持人选任不合理，行事难中立^【8】　　

其一、听证主持人身份含糊。我国法律明确规定听证主持人的只有《行政处罚法》《价格法》和《行政许可法》，其他规定行政听证的法律并没有提到听证主持人的问题，一般推断由做出相关行政决策的行政机关派人主持听证，所以尽管也有回避制度，但行政听证主持人却始终逃不出站在行政主体一边。其二、听证主持资格规定不明。我国没有设立专职的主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，现有行政决策听证主持人独立性较弱、专业素质不高，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生。其三，听证主持人地位不独立。在我国行政听证主持人是由行政机关内部的非决策制定者担任，并由行政决策机关负责人指定，其地位可想是多么尴尬，加之其职权仅仅是具体组织和主持听证。行政决策听证会主持人于是不可能独立与超脱,缺乏应有的权威性,这往往使听证公信力受损。　　

（三）听证结束阶段存在的问题　　

1、听证笔录法律效力不足、行政听证结果的回应机制不健全　　

听证笔录是听证会举行前后所形成的各种记录、证据和文书的集合,其法律效力是听证程序中一个至关重要的问题。我国法律对听证笔录的效力规定很是模糊暧昧，要么“作为参考”、要么“充分考虑”；只有《行政许可法》第48条规定：“行政机关应该根据听证笔录，做出行政许可决定”，然而横向看来，这成了例外。听证笔录法律效力的不明,弱化了民意对权力的限制功能,使得听证制度严重背离了其制度设计公正、客观的初衷。那么整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”,让听证会成为“不听白不听,听了也白听”的情况。这反过来又极大地挫伤了听证会代表发表意见的积极性。我国现有的听证法律法规对政府回应规定很少,甚至缺乏相应的救济机制,使得行政机关在进行听证时无据可依,随意性较大,容易造成行政效率低下的现象。还可能对相对人合法权益造成侵害而使之无从得到救济,导致无法实现听证的最终目的。　　

2、法律缺少必要的听证责任和监督条款　　

目前，涉及听证责任的法律条款只出现在《行政许可法》中，其72条第6款规定：依法应当举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。在其他的领域，责任缺位。没有责任的约束，任何监督都是虚无缥缈的，行政决策自由裁量权被滥用的可能性就大得多。权力之剑下，普通公众之权利就该成“剑下之鬼”了。这可以说是行政决策听证的硬伤，且不可放纵。　　

三、我国行政政决策听证制度的新发展与展望　　

（一）我国行政政决策听证制度的新发展　　

针对现行行政决策听证出现的种种弊端，2008年5月12日出台了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，重点规定了完善市县政府行政决策机制，强调完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度。规定“市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见”。在这一决定的影响下，各地政府纷纷出台重大行政决策听证规定，这可以说是行政决策听证在我国的新发展。发展主要体现在如下几个方面。　　

1、扩大了听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。　　

2、规定了具体的规范听证程序，明确了科学合理地遴选听证代表，要求确定、分配听证代表名额时要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。例如《广州市政府重大行政决策程序规定》：“听证代表中，利害关系人代表不得少于2/3，现职公务员不得被选为听证代表”。　　

3、明确了听证公开原则，确保相对人的信息获取权。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。　　

4、发展了听证笔录的法律效力和听证信息反馈等内容。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定：“对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布”。《大连市重大行政决策听证办法》第21条规定“决策机关进行重大行政决策时，听证报告应当作为重要的参考依据”。第22、23条规定“决策机关进行重大行政决策时，对听证代表提出的合理意见和建议应当吸收采纳。听证机关应当在决策机关作出决策之日起30日内，向听证代表书面反馈意见采纳情况及其理由，并以适当形式向社会公布”，“对应当听证而没有听证的行政决策事项，行政机关不得提出行政决策建议或者做出行政决策”。　　

（二）多管齐下，促进行政决策听证制度的完善　　

1、制定行政决策听证程序法,为完善行政决策听证提供法律基础　　

虽然国务院和一些地方政府在行政决策方面加强了规制，但由于相关行政法规位阶低，不具有很强的执行力和强制性，往往很难发力；另外，行政法规终归是行政机关对自身的某些约束，往往“自律”是未必可靠的。我国现有的几部有关听证制度的法律,存在对可听证事项范围的规定过窄,对听证程序的规定不完整等问题,所以,有必要对相关法律法规进行修订,完善关于听证制度的立法,使听证制度不再仅散见于各单行法律。　　

在将来的《行政听证程序法》中统一规定有关行政听证的具体制度、原则、程序以及各方当事人的权利义务、对听证的监督、对违反听证法律程序的救济等,增强其针对性和可操作性。同时,在有关规范具体行政行为的《行政复议法》、《行政强制法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《反不正当竞争法》等法律文件中也引进听证制度和明确适用听证的具体范围和情形,逐步形成以《行政听证程序法》为核心,以各单行法律法规为基础的行政听证法律体系。　　

2、优化外部环境，促进行政决策听证制度完善　　

（1）积极推进社会制度变革。改变我国长期以来实行的高度集中的政治经济决策体制，保障司法独立；深化行政模式的改革，转变政府职能，实现从单一管理模式向协商、参与型民主的互动模式转变。只有这样，行政决策听证才能真正意义上发挥作用。　　

（2）促进行政决策机关的内在优化。搞观念之变：行政决策机关应该树立程序法治观念，努力提升依法办事水平；改变以往的官僚主义决策作风，以服务者姿态出现在决策中；充分的尊重相对人的主体地位，坚持“以人为本”的理念。兴问责之风：加强对行政决策人员程序违法行为的打击力度；将权力与责任统一，有效限制行政决策自由裁量权。　　

（3）努力培植参与型民主意识。加强宣传教育，培养公民的法律意识与权利意识，重塑主体意识；以法的强制，化参与民主为义务；加强社团组织建设，增强公民参与决策的整体实力；加强公益宣传，提升公民的大局意识、增加公众的公益情愫。　　

（4）充分发挥社会监督作用。抵制网络言论限制，坚守网络言论自由和情报自由阵地，有效发掘网络的监督作用，促进政治民主建设；保障新闻传媒的纯真性，充分发挥“传媒审判”作用，正确导向“舆情”，从而有效地监督行政决策行为，特别是行政决策的制定、实施与效果评估。　　

注 释　　

【1】王名扬.《英国行政法》[M].中国政法大学出版社.1987年3月版第152页　　

【2】如近年来的城管风波，钓鱼执法，石首市群体性事件，充分反映了这一矛盾。　　

【3】为什么说是重塑呢，因为惯常的“三拍决策”即“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股”，已经严重挫损行政决策的公信力，为老百姓所诟病，所以急需重塑。　　

【4】姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）[M].北京大学出版社.高等教育出版社. 2007年1月版,第240页　　

【5】孟德斯鸠(法).论法的精神[M] .张雁深译. 北京：商务印书馆 .1961年7月版 ,第155-156页　　

【6】王传慧. 我国行政听证制度探析[J]. 决策咨询通讯. 2007 年第二期 ，第45-46页.　　

【7】姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）[ M ].北京大学出版社、 高等教育出版社. 2007年1月版 ,第74页　　

【8】王文娟、宁小花.听证制度与听证会[M].中国人事出版社.2011年1月版,第187-189页　　

参考文献　　

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法（ 第三版）[M].北京大学出版社.高等教育出版社. 2007年1月版　　

[2]王文娟、宁小花.听证制度与听证会[M].中国人事出版社.2011年1月版　　

[3]王传慧. 我国行政听证制度探析[J]. 决策咨询通讯. 2007年第二期　　

[4]王志立.行政听证制度:问题、原因与对策[J]. 中州学刊.2009年7月第4期　　

[5]郭慧珍.国外行政听证制度理论及对我国的启示[J].内蒙古农业大学学报( 社会科学版). 2006年第4期第8卷　　

[6]胡建华、黄凡.和谐社会视角下我国行政听证制度的发展与完善[J].河北科技师范学院学报(社会科学版). 2010年3月第9卷第1期　　

[7]方俊.听证制度建设的困境与出路思考: 以广州市为例[J].华南师范大学学报( 社会科学版). 2005年10月第5 期