毛泽东政策执行思想对提高政府执行力的启示

毛泽东政策执行思想对提高政府执行力的启示

作者：毛劲歌　彭国甫　潘信林

当代世界与社会主义

　　[内容提要]毛泽东的政策执行思想包括执行目的、主体、路径选择等三个层面。深入探讨毛泽东有关政策执行的思想，对优化政策执行系统、推进中国公共政策发展、提高政府公信力与政策执行力具有重要指导意义。当前提高政府执行力，必须以毛泽东政策执行思想为指导，树立以人为本的科学发展观，加强干部队伍素质建设，加强政策监督体系建设等。

　　
　　毛泽东同志曾指出，“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。”。正确的政策制定出来，关键就是执行，就是“实行政策”。2007年的政府工作报告指出，要全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，加强政府自身改革和建设的进展。系统研究毛泽东有关政策执行的思想，对于我们改进政策执行、推进公共政策发展、提高政府公信力和行政执行力具有重要启示。
　　
　　一、实现人民群众的根本利益：政策执行的价值取向
　　
　　毛泽东将共产党解放全人类的远大理想与历史唯物主义有机结合起来，提出政策执行的目的在于以维护和实现人民群众的根本利益为价值依归。
　　
　　(一)政策执行要坚持全心全意为人民服务的目标
　　全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发，这是执行一切政策的出发点、落脚点和归宿。毛泽东反复教育全党，共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身绝无私利可图。每句话、每个行动、每项政策，都要适合人民的利益。人民群众的利益高于一切，除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。其次，每个共产党员都要有大公无私的德性情怀，以实现人民群众的利益为最高价值追求。“共产党员无论何时何地都不应该以个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。”“应该使每个同志明了，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”。最后，还须照顾全局，照顾多数及同盟者的利益。“共产党员在领导群众同敌人作斗争的时候，必须有照顾全局，照顾多数及同盟者一道工作的观点。”
　　
　　(二)政策执行要正确处理好“大仁政”与“小仁政”的关系
　　“大仁政”就是要追求最广大人民群众的长远利益、全局利益和根本利益。“小仁政”就是要追求最广大人民群众的现实利益、当前利益和局部利益。正确处理好“大仁政”与“小仁政”的关系必须做到：首先，坚决地实施仁政是正确处理好“大仁政”与“小仁政”关系的前提基础。毛泽东指出，我们是人民的政府，是为人民服务的，“我们是要施仁政的”。事实上，我们施不施仁政，究竟是施小仁政还是施大仁政，不仅关系到党的施政方针和方向，关系到政府及其成员行为的价值取向，更关系到中国工业化和现代化的道路问题。其次，清晰地划定政策实施的范围是正确处理好“大仁政”与“小仁政”关系的关键环节。“我们对于反动派和反动阶级的反动行为，决不施仁政。我们仅仅施仁政于人民内部，而不施于人民外部的反动派和反动阶级的反动行为。”最后，以农、轻、重为序重新调整国民经济发展序列是正确处理好“大仁政”与“小仁政”关系的根本原则。毛泽东在其经典文献《论十大关系》中对此作了精彩论述。其具体政策实践在当时主要是在发展重工业与轻工业的权衡取舍和秩序安排，实现国家重工业与农业、轻工业的协调发展，国家预算既要保证重点建设又要照顾人民的生活。
　　
　　(三)政策执行要不断满足人民群众日益增长的物质文化需要
　　首先，政策执行要有利于生产力的发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”。其次，政策执行要关心人民的生活，提高人民的物质生活水平与提升人民的文化生活质量。“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。”而且，“人民生活的改善，必须是渐进的，支票不可开得过多。过高的要求和暂时办不到的事情，要向人民公开地反复地解释”。最后，政策执行要正确处理国家、生产单位和生产者个人的关系。主要的原则是“统筹兼顾，适当安排”。工人的劳动条件、集体福利都要有所改变，随着国民经济的发展，工人的工资也要适当调整。具体的政策安排包括：“工农业品的交换，我们是采取缩小剪刀差，等价交换或者近乎等价交换的政策。……我们在向农民供应工业品方面，采取薄利多销、稳定物价或适当降价的政策，在向缺粮区农民供应粮食方面，一般略有补充”。
　　
　　二、干部是决定性因素：政策执行的主体选择
　　
　　(一)干部是政策执行的决定性因素
　　毛泽东认为，干部是政策执行的决定性因素、依靠性力量，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。首先，这是由我们党革命和建设事业的需要决定的。早在70年前毛泽东就指出，指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。“夺取全国政权的任务，要求我党迅速地有计划地训练大批的能够管理军事、政治、经济、党务、文化教育等项工作的干部。”其次，这是由干部在政策体系中的地位决定的。干部在政策体系中处于中介、桥梁的位置，是政策从群众中来到群众中去的结合点；是政策执行环境的选择和改造者；是政策执行信息的收集和反馈者。干部对政策的理解、执行情况在很大程度上就决定了民众对政策的了解、认可及接受情况。最后，这是由干部自身素质决定的。我们的干部“懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作……不要自私自利，不要个人英雄主义和风头主义，不要懒和消极，不要自高自大的宗派主义，他们是大公无私的民族的阶级的英雄”。这样的干部能够自觉执行党的政策，并保障政策执行不走形、不变样、不扭曲。
　　
　　(二)大力培养千千万万的得力干部
　　首先，要善于识别干部。一是要全面、客观、历史地考察干部。“不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作，这是识别干部的主要方法。”二是要搞“五湖四海”，选天下之才，使天下英雄豪杰紧紧团结在党的周围。三是要当好“伯乐”，善于发现干部的优点和长处。其次，要大胆任用干部。一是坚持“任人惟贤”的干部路线，反对“任人惟亲”和裙带作风。二是坚持德才兼备的干部标准，大胆提拔有胆有识、有勇有谋的青年才俊，培养和任用青年干部。三是用人不疑，疑人不用，知人善任，用人所长，使人得其位，位得其才，才尽其用。再次，要善于爱护干部。一是指导和提高他们，让他们放手工作，敢于负责，同时适时地给以指示，使他们能在党的政治路线下发挥创造性，给以学习的机会，不断提高理论水平和工作能力。二是督导和帮助他们，检查其工作，帮助他们总结工作经验，纠正错误，对于犯错误的干部，一般地应采取说服的方法，帮助他们改正错误。三是正确处理干部关系。要正确处理外来干部与本地干部、老干部与新干部、军队干部与地方干部、技术干部之间的关系。处理干部关系，“其实质就是一个同农民的关系问题，现在如此，将来还要加上一个同城市人民的关系问题”。最后，还要积极关心干部。“干部有疾病、生活、家庭等项困难问题者，必须在可能限度内用心给以照顾。这些就是爱护干部的方法。”不仅要关心党的干部，还要关心非党的干部，关心一切为党工作、为人民工作、为国家工作的干部。
　　
　　(三)加强干部教育
　　在《总结经验，教育干部》这篇经典文献中，毛泽东详细阐述了教育干部的重要思想。他指出，现在的问题是一个教育干部的问题。必须教育干部，使广大干部能够自觉执行党的路线、方针和政策，提高政策执行力。首先，要以身作则。“我们自己思想通了，就要以身作则，教育省一级、地一级、县一级干部，首先要教育这三级干部。”其次，要常抓不懈。“我们在民主革命时期教育干部也是长期进行的。……我看从现在开始，用六十年长期教育干部，没有几十年不能教育好。”党的先进性教育既是对广大党员的整风教育，更是保持党的干部的先进性教育，这样任务艰巨的工程需要长期地进行下去。再次，要通过整风运动改造干部思想。“这就是因为……延安整风教育了干部。社会主义革命和社会主义建设时期我们还没有搞过这样一次细致的整风。”最后，要吸取历史的经验和教训。注意用历史教训教育干部，用历史经验警醒干部，用历史智慧提高干部。“我今天讲的就是总结经验，我下回还要讲。我们是历史主义者，给大家讲历史，只有讲历史才能说服人。”
　　
　　三、从群众中来，到群众中去：政策执行的路径选择
　　
　　毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的、无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的、系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动；并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”“从群众中来，到群众中去”是中国共产党的根本路线、工作方法和领导方法，是毛泽东政策执行的主要路径依赖。
　　
　　(一)政策执行中集中民智、反映民意
　　首先，必须充分地信任群众、相信群众。这就要坚持党的群众路线，坚持一切依靠群众；相信群众能够自己解放自己；相信并充分发挥群众的主动性和首创精神；同时还要坚决反对藐视群众智慧的命令主义。其次，要密切联系群众，教育和组织好群众。既要“教育每一个同志热爱人民群众，细心地倾听群众的呼声；每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入群众之中”；又要在此基础上教育群众、发动群众、组织群众，反对尾巴主义和脱离群众的官僚主义作风，确保政策执行集中民智、反映民意。再次，要虚心向群众学习，乐于、勤于、善于集中群众的经验和智慧。要善于向群众学习，拜群众为“先生”，做群众的学生，做好调查研究，广泛汲取民间智慧和群众的经验，确保政策执行能够有效率地解决现实问题并反映人民意愿和符合历史发展要求。
　　
　　(二)政策执行中适合民情、珍惜民力
　　首先，要对政策本身有系统的安排。系统的政策安排表现为总路线与各项具体政策的有机统一。以总政策统领各项具体政策，以各项具体政策落实总政策。“有了总路线还不够，还必须在总路线指导之下，在工、农、商、学、兵、政、党各个方面，有一整套适合情况的具体的方针、政策和办法，才有可能说服群众和干部，并且把这些当作教材去教育他们，使他们有一个统一的认识和统一的行动，然后才有可能取得革命事业和建设事业的胜利，否则是不可能的。”其次，政策执行要适合人民的实际，符合人民的要求。最后，还要引导民情，即要通过适当的舆论引导群众、教育群众、组织群众。“办好报纸，把报纸办得引人入胜，在报纸上正确地宣传党的方针政策，通过报纸加强党和群众的联系，这是党的工作中一项不可小看的，有重大原则意义的问题。”“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每个运动，每一个斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得，都能掌握，这是一项马克思列宁主义的领导艺术。我们的工作犯不犯错误，其界限也在这里。”
　　
　　(三)政策执行中体现民权、维护民利
　　在毛泽东看来，政策执行中体现民权、维护民利主要是加强人民对政策的监督，在政策执行监督中体现民权、维护民利。毛泽东认为，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有让人民起来监督，才能保证一切路线、方针、政策体现人民的意志，反映人民的需要，符合人民的利益。毛泽东在《论政策》中对“人民权利”进行了专门的论述。人民的权利是毛泽东政策思想关心的主要问题，甚至是毛泽东思想的一个“问题式”。只有让人民起来监督，维护和保障人民对政策执行者、政策执行程序和政策执行过程的监督，并参与政策执行的实践过程，才能真正体现民权；同时健全和运用相关约束机制和问责机制对政策执行失误者和政策执行扭曲者进行责任追究和弹劾，才能真正维护民利。
　　
　　四、以毛泽东政策执行思想为指导：当前提高政府执行力的重要启示
　　
　　(一)政策执行价值取向：树立以人为本的科学发展观
　　毛泽东以维护和实现人民群众的根本利益为政策执行的价值依归的重要思想，启示我们要树立以人为本的政策执行价值取向。这就要求我们做到：首先，政策执行要坚持以人为本的价值取向。以人为本“就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民”。其次，政策执行要坚持以经济建设为中心。任何政策执行既不能动摇经济建设这个中心，也又不能搞“惟GDP论”；既要有利于经济体制改革的不断深化，又要有利于人民生活水平的改善；既要推动经济总量的持续增加，又要有利于经济结构的优化调整和经济运行质量的不断提高。最后，政策执行要着力培养和提高公民自治能力和社会自治能力。政策执行要有利于把毛泽东孜孜追求的人民当家作主的政治主人，具体化为生产活动和全部经济活动的主人，具体化为社会的人，具体化为政治文明、物质文明、精神文明的创造者、定义者、实现者和检验者。即通过政策执行活动激发、培养和发挥广大人民的主人翁精神，培育公民精神和社会自治能力。
　　
　　(二)政策执行主体要求：加强干部队伍素质建设
　　毛泽东以经得起考验的干部为政策执行主体依靠和决定性因素的重要思想，启示我们要建设一支高素质的政策执行队伍。这些高素质的政策执行人员，首先，应具有良好的政治素质、高尚的道德品质、高度的使命感和责任心，具有谦虚谨慎的态度，密切联系群众、倾听群众意见和要求的民主作风，能够全心全意为人民服务。其次，应具有高度的事业心、坚决果断的品质和勇于开拓的精神，具有较高的理论、文化水平和较广博的现代科学知识，具有较强的学习能力、创新能力和较好的心理素质和身体素质。最后，具有很强的领导工作能力和丰富的实践经验，还要具有洞察问题的思考能力和准确的选择、分析、判断能力以及灵敏的反应、应变能力等。事实上，由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度、态度和行为，这就要求我们重视政策执行人员的选择和配备，重视政策执行人员素质的培养和提高。
　　
　　(三)政策执行保障：加强政策监督体系建设
　　毛泽东关于加强政策执行中人民监督和走群众路线的政策执行路径的重要思想，启示我们要健全政策执行监督体系建设，营造良好的政策执行环境，为政策执行保驾护航。首先，加强公众舆论监督，坚持群众路线，走协商指导的政策执行路径。让群众和新闻媒体全面了解政策执行的领导、协调和控制等环节，提高社会对政策执行的认识和配合程度，提高政策执行活动的透明度。其次，加强法制建设，完善法律体系，将政策执行纳入到法制轨道，用法律手段预防和惩罚政策执行主体的寻租等腐败行为，保障政策执行的纯洁性和科学性。最后，加强电子政务建设，走网络民主的政策执行路径。通过在政府部门之间、政府与社会之间、政府与公众之间建立信息交流、信息互动、信息共享以及资源整合的电子网络，实施网络民主。通过网络民主，可以大力推进电子政务建设和政务公开透明；可以确保社会组织、公民个人的知情权，从而保障公民和社会力量及时有效地参与政策执行过程，并对政策执行过程实施有效的监督，防止腐败，促进公正、公平等政策价值的实现；可以改善政府形象，提升政府的社会资本存量，培植公民精神和促进民主参与意识，保障政策的顺利执行。
　　
　　注释：
　　
　　1 6 12 21 《毛泽东选集》第4卷人民出版社1991年版第1286页，第1476页，第1347页，第1319页。
　　2 4 11 14 16 《毛泽东选集》第2卷人民出版社1991年版第522页，第525页，第526页，第527页，第527页。
　　3 7 15 18 19 《毛泽东选集》第3卷人民出版社1991年版第1096页，第1079页，第401页，第899页，第1095页。
　　5 《毛泽东选集》第5卷人民出版社1977年版第105页。
　　8 13 《毛泽东选集》第1卷人民出版社1991年版第136－137页，第277页。
　　9 10 《毛泽东文集》第7卷人民出版社1999年版第159页，第30页。
　　17 20 《毛泽东文集》第8卷人民出版社1999年版第275—276页，第304页。
　　22 胡锦涛《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，载于2004年4月5日《人民日报》。