论“权力”在人民掌控下运行的界定及制度构想

论“权力”在人民掌控下运行的界定及制度构想　　

王庆继　　

通过制度构建，把执政权、行政权的授予、监督和行使法制化，通过合法程序置于人民的有序掌控下运行，是实现宪法规定的“一切权力属于人民”或主权在民的现代法治原则的根本途径，是我国当前社会转型期及社会政治秩序再造期所必须解决的根本问题，是根治腐败，保障人权的根本需要，是历史发展趋势的根本要求，是完成中华民族近代化和现代化双重历史任务的最根本的要件之一，是中华民族崛起道路上不可逾越的重大历史任务。　　

关键词：内涵界定；社会秩序再造期；权力在人民掌控下运行；机制化法制化　　

一、“权力”在人民掌控下运行的内涵界定　　

权力在人民掌控下运行的含义。权力在人民的掌控下运行在理论界尚无探讨。其概念和本质是什么？所谓“权力”在人民掌控下运行是人民主权原则的本质要求。人民的权力包括人民自主行使的权力和人民委托代理人行使的权力。人民自主行使的权力属于自我发展自我约束的权力，人身自由的权力、舆论自由、劳动的权利、受教育的权利等等。所谓人民掌控下运行的权力实际上是权力的主人人民掌控“权力”的权力，是“权力”的来源。它属于监督被委托人或者团体代为行使的权力，它是对人民委托代表人民的“权力”的掌控和监督，是人民为保证人民的权力不至于被剥夺而做的预防性措施，是通过客观化、程序化、法制化的机制制度安排，使“权力”有效的按照人民的意愿在人民的控制之下运行，保证“权力”为人民服务的本质不至异化。通过最为理想的制度安排保证“权力”的获得（授予）、行使、制约监督，在程序正义的前提下，实现“权力”在人民意志掌控之下运行，以保证“权力”的公正行使，促进社会的健康发展，以满足最广大人民的根本利益，又不损害弱势群体的利益的制度安排。　　

保障权力在人民的掌控下运行途径实质上是一个权力授予在人民掌控下的法治化过程。权力正当地位在法律上的确立与权力法治化状态的实现，是一个长期的过程。人民对“权力”的掌控在现实意义上不是直接行使的权力，而是通过制度构建，通过法制机制程序，依法对执政权、行政权实施的立体化监督制约。人民通过依法行使选举权、控制权、监督权、弹劾权、罢免权、舆论监督权等，实现对国家人事、行政、政策、方针路线及其重大事项的最后决定权的掌控监督，保障权力为人民服务，最大化限度的保障人民应该享有的正当权力。　　

在人民的掌控下运行的权力属于执政权和行政权。执政权和行政权来源于人民，来自于人民的委托授予并在人民的监督控制之下，才是合法的。其健康运行的前提是保证权力在人民的掌控之下，不至于失去制约，就是人民通过依法动态的行使选举权、立法权、监督权、罢免权、重大事项方针政策最终决定权等，以实现对执政权、行政权的授予、监督制约法制化程序化制度化安排，保证权力始终掌握在人民的手中，保证人民的利益不至被行使者所异化而剥夺，形成腐败。　　

探索权力的规范化运作及其在人民掌控下运行制度，构建二者的有机互动制衡机制，是保障人权至上、程序正义、舆论自由的最根本的制度安排，是实现制度最优化设计运行的根本途径，是塑造和激发民族创造力，实现民族崛起的根本出路，是实现社会管理与公民关系和谐的根本探索，是防止社会政治腐败、实现社会和谐伟大理论构想的根本途径。这也许是中国社会发展的未来—权力在人民掌控下运行的社会发展机制，中国式的社会和谐之路。　　

二、“权力”在人民掌控下运行的依据探析　　

1. 权力在人民掌控下运行是社会转型与制度再造期历史发展的必然要求，是国家现代化的必然出路。我们所处历史时代的判断-社会转型与社会秩序再造期。我们面临的社会转型是千年不遇的、立体的、全面的、复杂的。经济上由计划经济到市场经济转型、政治上由高度集中体制到民主政治体制转型、文化上由单一文化到多元文化转型、社会由臣民社会到公民社会转型，社会生活发生巨大变化。这种全面、立体性转型是前所未有的，机遇是前所未有的，面临的挑战也是前所未有的。需要对传统的社会秩序进行改造，塑造新的社会秩序。如政治要民主、经济发展要科学、文化发展要繁荣、社会建设要公正、生态建设要平衡新的社会秩序。从此揭开了的新的社会秩序调整和再造期的序幕。　　

这个序幕早在孙中山同盟会纲领中就明确提出“民族、民生、民权”三民主义时就已经开始了。一个是求得民族独立和民族解放，一个是解决民生问题。实现社会和谐，解决社会公平问题，实现人民共同富裕。三是实现人民民主。三大历史任务把整个中国近现代史分成几个历史阶段。第一阶段是从辛亥革命到1949年建国。主要以解决民族问题为主，这个问题已经解决。第二个阶段是从1949年直到现在，主要以解决民生问题为主的阶段。这个问题仍然继续着。还没有完全进入第三大历史阶段，解决民权问题的阶段。只有解决了民生问题中国的社会发展才能进入第三大历史发展阶段-以解决民权为主的历史阶段。我国正处在空前的历史过渡期，由解决民生问题为主转向构架权力在人民掌控下运行制度为主的社会秩序再造阶段。这是中华民族近代化任务的继续，是中华民族现代化任务的继续，是中华民族大发展大变革的时代的继续，我们所肩负的巨大历史使命。    　　

2.构架权力在人民掌控下运行制度是社会转型与秩序再造期的必然要求。架构现代化双向权力运行机制是正确处理公仆与主人关系，保证权力的规范化运作，避免权力异化腐败的必然。在这个伟大社会变革时代，需要我们适应时代发展趋势的要求，以前所未有的思想解放决心，推进与时具进的改革。构建现代中国式政治社会秩序，实现社会政治领域的持续稳定发展，保障中华民族的繁荣强盛和世界和平，是当前中国面临的重大历史使命。这个使命的完成最根本途径就是构架社会管理权力与公民之间关系的现代化秩序，实现权力运作的最优化理想设计，保证社会的持续稳定发展。其根本途径就是构建权力在人民的掌控下运行的制度。为适应历史发展趋势的要求，需要创立新的现代的科学的权力运行体制构想，以解决当前社会发展的矛盾局面—这个构想就是建立双向的动态的平衡的和谐的权力运行机制，即权力在人民掌控下运行的“君民一体”的机制构想。　　

3. 建立权力在人民掌控下运行机制是保证权力健康运行，实现民族崛起，消除权力异化弊端，扫除民族发展道路上障碍的根本途径。权力置于人民掌控之下运行是保障人权、消除腐败和权力异化的唯一出路。权力的非法治设置，使人民的监督权力空壳化，从而失去了制约是造成腐败的根本原因。权力的设置和制约实质就是把权力置于人民的主导、监督控制之下，真正落实到制度上法治上。权力的设置问题实际上是如何处理权力的来源和行使的问题，也就是权力是怎么来的，怎么行使的问题。我们都知道权力来源于人民，但人民不可能直接行使权力，就要找虚拟的代理人，通过授予程序代表人民行使人民的权力。这样往往造成权力的腐败和异化。为了防止权力的腐败异化，人民就要对权力进行预防性的限制措施，加以进行监督，避免委托行使权力人利用权力进行违背人民意愿的行为，这就是权力制约设置问题。在专制政治下的权力往往是非人民授予的，也就是权力的非法制化设置问题，造成权力的一连串腐败而无法控制。　　

我国权力制约上确实存在非常严重的问题。最根本的是根子问题，即权力的授予机制的设置问题，没有把权力纳入到人民的监控之下运行。在权力设定时就没有考量权力的腐败倾向，而设置防止其腐败的机制，也就为其腐败提供了可能性。现实中存在一个部门一个机构的最有权力者总是难以控制的，他们可以在其辖区或权力范围内为所欲为、无所顾忌，必然演化为权力至上。有了权力至上，怎么还可以谈制约的问题。说到底还是权力的设置的非法治状态。我们既有的权力设置几经变异，变的都是形式，不变的是集权。一直是在权力等级体系中下级权力集中到上级，组织权力集中到组织的最高领导人个人。面对权力的肆意妄行，我们现实的问题最首要的不是缺乏对其进行制约的问题，而是根本就无法制约它。根源在于没有在权力设置上把权力置于人民的有效控制之下。我们在反腐问题上最根本的还是要从根子上排除腐败滋生的可能性，使腐败难以产生和形成。这个问题的解决最终要从权力的设置源头上找出路，就是严把权力的人民授予权掌握在人民手中，保证权力在人民的掌控下运行。 　　

要修正权力的现实状态，最根本上只能依赖民主。这里的关键问题是权力的法治化问题，是何以使权力真正地具有民主的程序、结构、组合的问题。权力的非法治设置一定是违背法治精神的权力构架。权力设置的合理化的惟一途径就是权力在设置上的法治化。               　　

三、“权力”在人民掌控下运行的制度构想　　

国家的权力实际上由四个权力组成：人民的权力、人民代表大会、国家的权力、党的权力。这四者之间构成的关系形象的说就是股东大会、监事会、董事长和总经理的关系。在这四者之间合理分配权力，构筑和谐的权力运作机制是保障权力行使在人民的掌控下运行的理想制度安排。四者的权力行使都要规范化，其措施就是权力运行的法制化，以实现权力在人民的有序掌控下运行，就要坚持民主宪政的根本原则，进行社会制度的构建。就要坚持主权在民、法律至上、程序正义、舆论自由的法治原则，就是从制度上法律上，保证权力始终掌握在人民手中，从权力的人民赋予、人民监督、权力的行使都要在人民的有序掌控下运行，防止人民的权力虚置化空洞化，又要防止人民权力的过度行使而造成的社会混乱无序状态。　　

1.在坚持“程序正义”的原则下，依法有序按照民众意志推进、民众有序主导、民众依照刚性制度制约推进权力的民主化进程，是实现“权力”在人民掌控下运行的根本路径。　　

没有机制制度作保障的民众推进、民众有序主导的权力、没有民众制约的权力，把这样的权力说是人民的权力等都将是虚假的。　　

民众是任何社会法治建设的最深刻的社会基础。没有全社会民众的参与主导的权力，把权力纳入民主法治之下，说人民是国家的主人，至多只是社会管理者的理想或社会先进分子的期望，而无法成为客观的社会现实。一个社会权力的法治化，最根本的还在于其社会成员思想意识、社会行为的法治化。更根本的是形成健康的权力运行机制，没有机制制度作保障的人民主权一切将是虚妄的。在中国这样一个大国，构建机制制度作保障的民众推进、民众参与、民众制约的法治制度安排是实现权力在人民掌控下运行的唯一道路。　　

民众真正享有主权才是法治建设的最终推动力量，也是保证权力在人民掌控下运行的根本保障。真正的法治是人民和人民推进下的法治。法治和民主都必然包含着对于权力的制约。在权力失去人民的监督，在人民成为权力奴隶而不是主人的时候，任何政治权力不腐败不异化是难以作到的。因此，人民对于国家权力的决定与监督就必然成为法治建设的要求与内容。人民担负着对于国家权力的最终监督与制约的责任和使命，因此，人民大众当然是法治建设中最不可忽视的、根本性的决定力量。　　

法治建设事关中国社会的未来走向和兴衰荣辱，是对中国传统社会的革命性变革。这一伟大的社会实践如果没有民众的参与，根本就不可能被切实发动和顺利推进。民众对于任何社会的发展都具有最终决定者的意义，法治建设也不例外。具体地说，一是，民众是国家的基础，是一切政治权力的终极来源。二是，国家的法治建设是民众整体意志的表现，如果没有完善的民众参与并主导的机制，国家权力的法治化就会缺乏最强大的群众基础。三是国家法治建设只有民众的主体意志合法有序的充分表达的情况下，才能演化成社会客观的法治现实。 　　

2.从制度上保证人民对于“权力”的赋予法治化　　

权力的赋予与权力的获得是一体之两面。从给予权力的角度，权力起始于赋予。一切权力原本都属于人民，是人民将自己的权力赋予了国家机关及其相应的官员，国家及其工作人员才享有了权力。人民通过直选或者通过选举议员和议会选举将权力赋予给机关和官员。其中，组织人民进行直选，或者组成议会与由议会进行的活动，就是人民赋予特定机关或者官员权力的过程与途径。从接受权力者来说，权力赋予的过程则是权力获得的过程。权力的法治化必须首先从权力的赋予与获得上开始。人民怎样行使自己的民主权利或者权力就是第一步。人民依据什么法律来行使权利或者权力，其中有怎样的程序？人民的个体之间如何在权力赋予中进行协调与互动，人民怎么监督权力赋予的过程的真实与正当？都值得我们去思考，都需要有相应的法律作为基本的准则。什么机关，什么人才有条件去获得权力，通过什么程序去获得权力，获得那些权力，都需要法律的指引。其中涉及到人民代表的选举立法，人大代表的权利与权力立法，国家机关的组织立法，国家官员的选举与任命立法，等等。    　　

如果我们能够将权力的赋予与获得全面法治化，使其在人民的掌控下而具有合法的性质，从而在制度构建的起源上使我们的每一个权力都会从一开始就有一个良好的起点。　　

保障权力赋予与获得的正当性的根本，不是法治而是民主。只有人民民主的选任才可能把真正德才兼备的优秀人才选拔到领导岗位上来，使优秀者承担起更为重要的社会责任，为社会发展作出更大的贡献。任何依法赋予或获得的权力只要不是民主的，也必然会是不正当的。民主是权力的赋予与获得提供了最根本的合理合法的根据，也为权力拥有者拥有和行使权力奠定了伦理的基础。民主对于权力在人民的掌控下运行的意义是根本的，是决定性的。但是如果没有法治，民主就没有保障，民主就会为集权、专制所取代，权力就会从其起点就被扭曲、异化。　　

3.从制度上法律上保障“权力”的行使法治化 　　

权力的腐败都是在权力运行之中实现的。没有权力的行使也就没有权力的腐败。权力的行使为权力的腐败提供了场所和空间，即是腐败的载体。没有这种场所与空间，腐败也就没有得以生存的余地。权力的行使范围是广泛的，几乎一切社会方面都可以看到权力在行使着，在具体地发挥着作用。即使是我们在前面谈到的权力的赋予与获得，从赋予也是权力的一种运用形式的意义上讲，权力的赋予依然是权力的行使。 　　

首先将权力主体法治化。法定的权力由法定的主体来行使的，特定的权力由特定的主体来行使，是权力行使的基本法则。各类权力主体各自享有何种权力都应当是由法律明确规定的。非权力主体对于特定权力的行使必然是非法的。此权力主体对彼权力主体权力的行使也同样是非法的。权力在主体上的特定性，是权力行使的严肃性、神圣性、权威性的依据。权力主体内在的法律意识与法律自觉状况在很大程度上决定着其行为的合法程度。我们根本就不能寄希望于法律的无知者和对立者能自觉地依法办事、循法而行。 　　

其次，将权力的内容法治化。一个权力主体享有哪些权力应当有法律的具体规定，各种权力拥有者也必须严格遵守法定的权力内容作出自己的权力行为。各种权力的内容规定，在法律上应当是清楚的。这种规定应当具体到相应主体循法而行即无疑惑的程度。在权力规定不明确的时候，就有可能出现权力滥用的情形。任何权力主体的权力都应当以法律的规定为限。每一个权力主体都不得超越法律之上，否则就不是权力而是特权，就走向了法治的反面。法治是秉持平等，反对特权的。权力的法治化中一个重要的方面就是权力内容的法治化，它是权力法治化中的核心部分。 　　

再次，将权力的行使过程法治化。权力的行使得依照法定的程序进行。不遵守法定的程序，权力就必然是滥用的。权力主体要根据法定的权力内容来行使权力，对于权力主体来说，大抵并无理解上的困难。而对于程序来说，权力主体往往是轻视的。他们在权力的行使过程中经常会忽略权力行使的程序。将所关注的焦点集中到权力的内容上，抱着以什么方式实现权力都无所谓的态度。这是非常有害的，它同样会败坏法治。不按照程序运作的权力极易腐败或者为腐败提供便利的条件。 　　

4.从制度上法律上保障人民对“权力”制约监督的法治化。　　

权力监督的法治化是指权力监督的主体、对象、程序等方面的法治化。权力监督是必要的，在一般的意义上，所有的社会公众都享有监督的权利，但这是作为社会成员或公民的普遍权利，它构成不了特定的对于权力确有实效的法定监督。它主要地属于人民权利的范畴而不是国家的权力。对于权力拥有者的法定的程序化的监督是由法定的国家机关进行的。除了这些法定的国家机构之外，其他人如果不是依照法律的规定行使作为公民的普遍的监督权利，就会形成对于权力拥有者正当权利的侵犯，也会破坏正常的权力秩序。监督主体的特定性有利于尊重和保护各级官员的合法权益，维护正常的权力运行秩序和权力监督秩序，使权力监督真正有效，而不是陷于混乱之中。　　

对于权力的监督措施，也必须是法治化的。不同的监督机构拥有不同的法律地位。由于其作为法律监督者的身份不同，有权采取的监督措施也必然有所差别。人民代表大会可以用调查、质询等手段进行监督，人民检察院则可以使用刑事检察、民事行政检察、法纪检察、监所检察等手段进行监督。不同的手段具有不同的法律性质和意义，只能由不同的监督机构行使，不能混同。 　　

监督程序的法治化是监督法治化的重要内容。监督程序的法治化是值得特别重视的。因为，监督程序的法治化的程度直接表明了监督制度的法治化程度，和监督者的法律意识水平。没有监督程序的要求，就很容易使监督权因缺乏监督而成为失控的权力，在有意无意之中为监督者提供了任意滥用监督权的便利条件。这一点应当在监督法治建设中予以特别重视。